北京某小区定位为实行封闭式管理的高品质白领社区，小区地下建有人防工程(地下室)。2003年11月，该小区所在区的人防办从开发商处收回了该小区地下室的管理权，并将其承包给某物业公司及崔某分别经营。某物业公司与崔某将地下室隔成小单间对外出租，对外出租的地下室条件非常简陋，一些地方存在明显的安全隐患，大批承租人员入住后，人员成份复杂，地下室环境进一步恶化，小区居民进出地下车库必须忍受各种异味，并经常与承租人员发生口角。此外，地下室的承租人员可以乘坐电梯上到任何一个楼层，以致经常有不明身份的人敲业主的家门，小区业主尤其是女性业主晚上甚至不敢轻易出门。无奈之下，业主们在小区内张贴了一个通告，希望地下室的租户不要再承租地下室的房屋，当天下午，通告就被地下室承包人之一的崔某撕毁了。马先生等人作为业主代表前往崔某处进行交涉，当时在场的几个承租人威胁他们:你们的住处，你们的情况我们都清楚。第三天早上，马先生就在小区里被人打伤。
事后，该小区的业主们找到区人防办的相关人员，要求解决地下室出租给小区业主带来的种种问题，但区人防办采取推诿拖延的态度，在与区人防办协商无效的情况下，业主们找到北京市人防办反映情况。调查发现，区人防办在尚未办理有关审批手续的情况下即将地下室承包给崔某与某物业公司经营。经市人防办协调，区人防办承诺尽快提出书面的解决意见，并按照相关规定封闭小区中的部分地下室。
某电视台跟踪报道了这一事件，并就该事件涉及的有关法律问题对本所律师进行了专访。我们认为，该事件折射出我国人防工程中涉及的一些较深层次的法律问题。
人防工程的权属
人防工程全称为人民防空工程，包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。1993年12月1日施行的由国务院机关事务管理局与中央国家机关人民防空委员会颁布的《关于平时使用人防工程的暂行规定》(以下称《暂行规定》)第二条规定人防工程应列入各部门国有资产管理范围，由各部门人防办实行集中管理。1997年7月1日开始施行的《中华人民共和国人民防空法》(以下称《人民防空法》)第五条规定:“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”。1998年5月1日起施行的《北京市人民防空工程建设与使用管理规定》(以下称《北京市人防规定》)也有与《人民防空法》类似的规定。
显然，以上三个文件存在一定冲突，但《人民防空法》属于法律的范畴，在效力上优于属于行政规章的《暂行规定》。因此，关于人防工程的使用、收益，应适用《人民防空法》，即由投资者使用管理并获得收益。本案例中，我们可以发现，区人防办“收回”某小区地下室的管理权，并将其承包给某物业公司与崔某的行为违反了《人民防空法》与《北京市人防规定》，应属无效。
《人民防空法》规定人防工程的使用、收益权归投资者，但回避了人防工程的所有权归属问题，正是由于人防工程所有权的归属存在法律空白，导致很多地方的人防办仍然根据《暂行规定》行使对人防工程的所有权与使用收益权，这也是最近以来人防工程领域矛盾频发的深层次原因。
《物权法》是我国调整物权归属的一部具有重大意义的法律，由于人防工程在城市建筑中广泛存在，以及因其所有权归属不清导致的纠纷越来越多，因而，有必要在《物权法》这一重大法律中对人防工程的权属进行明确。从目前公布的草案来看，其第一章第一节“不动产登记”规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当登记”，这只是一条确权的程序规定;第六章“业主的建筑物区分所有权”中规定了绿地、道路、物业管理用房、会所、车库的归属，而未提及人防工程。
那么，人防工程的所有权到底应当归谁?从物权取得的角度来看，投资者投入资金，将其物化为房屋与人防工程，其财产形态虽有变化，但财产归属于投资者的事实并未发生变化。人防工程如系投资者依法建设，则属投资者的合法私有财产，国家除依法征用并给予补偿外不能将其收归国有，否则既侵犯了投资者的私有财产权，也与《物权法》的立法精神相悖。当然，人防工程具有国防用途，国家有权对人防工程的维护管理进行监督检查，战时将其用于人民防空，平时负责审查批准对人防工程的使用，但并不能因此而当然取得人防工程的所有权。至于战时将人防工程用于军事用途，也具有《物权法(草案)》第四十九条规定的临时征用的性质，笔者认为，亦应由国家给予补偿。
因而，建议在《物权法》第七十六条第二款之“会所、车库”后增加“人民防空工程”，规定人民防空工程归业主或建设单位所有。同时，修改《人民防空法》，明确投资者享有人防工程的所有权与经营管理权，人防工程管理部门对人防工程的经营管理行使监督审批权。
人防工程对外出租应履行的审批手续
《北京市人防规定》第二十六条规定:“平时使用人防工程，应当按照规定报人防工程管理部门审查批准，并向人防工程管理部门和公安消防监督管理机构申请办理《人防工程使用证》和《使用人防工程消防安全许可证》。使用人防工程从事经营的，经营者应当持《人防工程使用证》和《使用人防工程消防安全许可证》，向有关主管部门申请办理相关证照”。
本案例中，崔某及某物业公司既未办理《人防工程使用证》与《使用人防工程消防安全许可证》，也未前往工商等主管部门申请办理相关证照，应按《人民防空法》及其他法律承担责任。区人防办在不符合审批条件的情况下同意崔某与某物业公司经营地下室，违反了《北京市人防规定》，应承担相应的责任。
人防工程对外出租引发的侵权责任
业主购买住宅小区房产并入住该小区后，即在该小区范围内享有一系列包括人身安全、合理的环境卫生、住宅私密等在内的合法权益，而小区地下室的对外经营将很可能影响到业主对该等权利的正常行使，因而地下室的对外经营应审慎进行，应当以不侵犯业主的合法权益为前提。经营者在经营过程中，应当加强管理，采取有效措施封闭对外经营部分与业主住宅的通道，改善公共部位的环境卫生，如果经营过程中侵犯了小区业主的合法权益，则小区业主有权要求经营者赔礼道歉、恢复原状、赔偿损失。如出现本案例中业主被殴打致伤的情况，则应由公安部门或司法机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》或《中华人民共和国刑法》的规定，对侵害者进行治安处罚或追究其刑事责任。
随着我国民主化与法制化进程的推进，建立“有限政府”、严格控制与监督公权力的行使已逐渐成为整个社会的共识，相应的行政立法也正在进行，《中华人民共和国行政许可法》的颁布即为例证。但从我国的现状来看，行政方面的立法与行政机关的依法行政观念尚与法制社会的要求存在较大差距。为建设一个高效、廉洁的法制政府，一方面立法机关宜尽快制定《行政程序法》等行政法律，另一方面，各级行政机关要牢固树立主权在民、依法行政的观念，尊重、保护私有财产，从人防工程的所有权、经营管理权等私权领域彻底退出。
(原载于《现代物业·新业主》2005年第10期)
