简介
从总体上来讲,自20世纪60年代和政治动乱以来,多数北爱尔兰人的住房条件相当不错,其社会住房的物业管理和交付使用情况也取得了巨大进展。住房条件和社会住房的分配一直是民权运行的核心和焦点问题,并直接导致了1971年"北爱尔兰住房行政管理机构"的设立。自从北爱尔兰纳入直接管辖以及联合政府在斯托蒙特的废除,其住房政策已经与大不列颠的住房政策类似,因为其住房申请单所采用的格式与整个英国范围内使用的住房法案中使用的格式相似。然而,自20世纪入80年代以来,在英格兰、苏格兰以及威尔士,社会住房的住房管理服务却经历了多种变革。例如,从最初的20世纪70年代的综合住房管理权力机构到多种形式和广泛业务范围的新社会房东,特别是住房协会,它们负责管理多数新建的社会住房。但是,在北爱尔兰,住房供给和管理一直是一项具有重要政治色彩和颇有争议(GRAYPARIS 1999)的焦点问题,25年以来,社会住房的管理方式一直没有发生多少变化。自1971年社会住房管理权由当地权力机关移交至"北爱尔兰住房行政管理机构"以来,该委员会一直负责管理这方面事务。另一方面,与该委员会相比,住房委员会的管理权限相对消减,在1999年,其份额仅占住房市场的3%。
1996年7月,在经过广泛的商议后,北爱尔兰环境部门发布了其住房政策回顾文献--"成功之上的住宅--未来之路",这是自1971年设立NIHE以来的第一个有关住房政策的主要文献,该文献在颁布时已认可并着重强调,"行政管理机构"在北爱尔兰具有管理地区住房问题的绝对权力。从此以后,随着社会的不断发展,住房政策亦随之发生新的变化和革新,它先后经历了诸如"金色星期五"安全协议的签订、分散权力的北爱尔兰联盟的设立等等。当然,随着时间的推移,还会出现新的后续变化。此文献将探索最新发展情况,并探索改革社会住房的可能性,其重点将放在两个主要提供商身上:北爱尔兰住房行"政管理机构北爱尔兰住房协会。此文献将确定"社会住房的未来机遇以及处理方案,同时还要探索社会住房供给的组织、政治以及其它方面的变革。当然,其最终目的是要在推动社会进步的基础上,对联盟和当地政府的可能社会角色作出客观的分析和评估。
国中之国
北爱尔兰经常被称为联合王国内部一个独立部分,有些社会评论家认为,这主要是因为这里经常发生社会动乱,并且北爱尔兰政治曾经由两个具有不同标识(BEIL1987,OGLE1989,GRAY1994,BOAL1996)的社区共同确定的。有些作家称其为分割社区、本地动乱以及特别行政机器机构,以形容其不安宁的局势(SINGLETON 1982,CONNOLIY 1983,BRETT 1986,OGLE 1989)。有些人则称该省艰苦的住房条件落后于英国的其它地区,该问题应引起特别的重视。(EVASON1980,BEETT1986,MURIE1992,GRAYPARIS1999)。以上这些情况均对确定今天该省的住房机制发挥了重大的推动作用。早在20世纪70年代,DOE NI在确定直接管辖框架下的住房政策方针充当了重要角色。对于那些在20世纪80年代引入英国许多政策,特别是那些鼓励增加替代注册社会房东的部分没有引人该省。但是,多数现有的住房立法均参照了在英国通过的立法。同时,有鉴于北爱尔兰的特殊情况,还有许多条例并没有引入,这些条例包括:大量财产的主动移交、住房活动信托、住房管理的必要竞争性招标以及英国的失所立法的新更改等等。但是有一点非常重要,那就是任何在北爱尔兰的理解更改均应反映北爱尔兰住房问题,以及对整个英国住房和公共服务的广泛影响。
租客参与和管理
20世纪80年代在英国展开的有关是否赞成分离大型公共主体的争论,其主要议题不仅是有关管理效率的问题,而且还涉及到向社区移交权力的问题。在北爱尔兰,过去曾使用过此类争议来限制可能会移交给租客的所有权的多少问题,以防止形式军事的介入。麦克认为,这种现实或想想中的畏惧曾辩护了继续集中化组织,将租客的权力限制在有限范围内,以及通过相关租客的介入来抵制真正的分权。他继续建议道,由于行政管理机构的建立,更多暴力和当地动乱的威胁大大刺激了民主权力的继续欠缺和政府住房方案的财政与其它支持的继续实施,因为这些问题都不在正常的政府管理综合日程内(MARKAY1999)。
在北爱尔兰,租客参与的时间与他们在英国其它地区参与的时间不同,这主要是为了防止因维护公共部门房产而可能会发生的形式军事介入的发生。但是,住房行政管理机构曾试图鼓励整个住房房产的参与,他们已承诺长期支持租客群体。他们同意在1"9年至2(XX)年期间提供22万英镑的资金来赞助北爱尔兰活动项目,该项目当前已在省内的许多拆塌房产实施,并且得到了当地150个群体的支持。目前,住房行政管理机构负责实施大约77个基于房产的策略,其中已有ω个有正式租客介入。这些策略成功地解决了闲置房产,增加了人住率并解决了包括环境问题在内的其它问题,而且几乎没有通过向租客移交控制或管理权的方式来解决问题。
租客群体均处在发展的不同阶段,有的是飞遥直上,有的是平步青去,而有的则每况愈下。处于第一阶段的行政人员在鼓励租客方面,以及使用一种方法来对付250个本地租客群体存在诸多困难,只有3个群体走上前去,表示对检查框架结构感兴趣,从而介入并获得管理其房产一份真正权力(GRA
Y P.1997)。近年来,在开展租客协商以及社区介入和联络安排方面已取得重要进展。目前,已有四个"社区介入框架"到位,它在房产层涉及到600多个社区群体,在街区涉及到36个消费者团体,5个区域社区顾问群体和一个中心社区顾问群体。如果和平进程的结果成功,则不可避免发生主要变化的将是行政管理结构。和平环境将要求更多的用户介入社会住房。这将打开众多租客管理和所有权以及社会住房的控制大门,同时还鼓励更多的组织介入。在1999年9月30日,行政管理机构承认存在众多参与和介入的潜力,并宣布他们的目的是复查其社区介入框架,以查看租客如何更多地介入它们的房产。(NIHE1999)财务政策
北爱尔兰同时还受益于相当丰厚的财政补助金,这主要反应在自20世纪80年代早期高于英国的较高水平的公共住房建设(GRAYPARIS1999)。在1981年,住房问题被列为社会和环境问题方案中的第一位,截止到1985年,北爱尔兰的公共开支仍高于英国其它地区的30%-40%(SINGLETON 1985)。现在被问及的问题是,北爱尔兰的特殊地位将持续影响赞助资金水平多长时间?有关指示是,如果权力返回到新的联盟,那么受益的程度将会减少。近年来,住房赞助金随着预算的持续削减而缩减(最近削减11%),而且很难看到增加资金的迹象。但是与英国相比,其吸引私人社会住房资金已受北爱尔兰住房行政管理机构持续使用的组建方式的阻碍,因为它的组建方式受"公共部门借贷要求"规则限制。现实的情况是,现在有13万间住房可用于社会住房,但却无法吸引私人信贷来改善它们,而原因就归结于当前本省的财政安排。该省同时还有一个组织被鼓励采用较为有策略性的角色,但它仍持有股票的绝大部分。在苏格兰,政府最近的绿皮书已签署并同意在未来三年内将苏格兰国内股票全部移交给替代社会房东,包括租客组织。这将有助于组织将全部精力集中在制订宏观策略和实施角色上。因此,在越来越需要吸引替代赞助来源的情况下重新调查行政管理机构的巨大房东角色将很合时宜。
委员会同时在筹集资金的方式上也受到限制,即它必须在PSBR限定的范围内工作。联盟增加角色的创建将为新管理进一步在本地,而不是依靠集团在国库筹资增加压力。
委员会将依靠其雄厚的资产基础以及其专业特长可从私人筹资。当前,委员会通过"私有资金投放"(PH)最大程度地通过房屋销售、土地发放、组建住房协会,与私人开发商合作以及通过向私人部门提供建议将资金投放到住房市场。如果财务安排发生变化,私人部门的介入会更进一步(GRAYPARIS1999)。
一个需要探索的领域是住房行政管理机构将分离其策略与管理角色。 PSBR将仍保留策略制订权,而管理权将通过设置公司或一个或多个本地住房公司来执行。管理委员会将开发公司模型,以确保他们具有一个坚强的民主财务要素。委员会的结构将通过37个地区办公室组建完成,这些办公室将紧密在本地社区内开展工作。另外一种方法是将股票移交给现有新的住房协会,这种方法对于获取私人奖金将颇具吸引力。行政社区介入框架为掌管房产所有权和管理的基于社区的住房协会的增长奠定了基础。
住房协会运动
北爱尔兰的社会租赁部门也包括41个注册.住房协会,多种其它小型社会房东以及小型私人租赁部门。随着它们拥有和管理房产的不断增多,住房协会的影响力也越来越大。但是它们对住房市场的占有率却依然很小。协会的规模大小不同,从具有小量房产的组织到具有2000多处住宅的大型公司。几乎70%(总股18700的股数由9个最大的住房协会持有(NINE1998)。但是,它们当前持有北爱尔兰新建的所有住房的股票,以及环境部门为北爱尔兰专门划拨的1999/2000年的预算资金。这笔资金的总量达6170万英镑,其中4000万来自私人部门借款(与多年以前相比增加产值一二倍),可建造2200间住所。
在北爱尔兰影响协会的一个主要问题是不断增长的筹集私人贷款,以为住房供给筹资,这些资金将提供给本省的租房者。筹资的能力取决于协会规模的大小、其资产基础与以前的借款水平和记录以及开发的项目类型。如果政府通过"住房协会补助"形式发放的补助继续减少(如在英国),则需要此类融资的需求会增加。但是,许多较小的协会发现,提供充足的安全保障比较难,即使此类方案对于贷方很有吸引力。
筹集大量私人资金的需求迫使一些协会放弃开发一些长期项目的开发,而将主要精力放在管理组织上。此类管理服务不必限制在它们自己现有股票,而在代理的基础上,提供给其它人,包括其它协会。目前,多数开发项目正由以前提到的大型住房协会执行。如果协会的规模可确定它们是否主要定位在开发还是提供管理服务,这会给那些基于社区的协会或那些迎合特殊需求的协会带来问题。小型协会将被迫与大型开发组织结成伙伴,以继续应付特殊的住房需求。另一种替代方法是合并,即一些已列入DOE(北爱尔兰)并且现在已发生的事件。
搬迁现在从实质上说明了本省新建社会住房的原因。这是一个已在1996年的住房政策回顾中列出的政策。同时,行政委员会还将从DOD北爱尔兰接管资金、注册以及监控。但是截止到写稿为止,尚未付诸实施,尽管多数人期望此事能在2000年底实施。管理委员会有许多问题要解决。与管理委员会不同,并非所有的协会都享有跨社区支助,有些被标识为联盟者或国家政治传统(GRAY&
amp;PARIS 1999)。尽管有些已更改了它们的名称,目的是为了隐藏它们所受的不幸,有些仍保留与特殊宗教相关的名称,以便被来自其它社区的陌生人识别。对此产生影响的是财产的供给,对于特定的人群来讲,这可能并无吸引力。有待解决的问题还包括北爱尔兰协会房东的性质。图1对本省内的每个住房房东的宗教信仰进行了细分:租赁方式 新教 天主教 混合住房者 其它
住房协会 61% 31% 2% 6%
住房行政管理机构 53% 41% 3% 3%
私人租赁 45% 37% 9% 9%
资料来源:北爱尔兰住房行政管理机构:"北爱尔兰住房市场回顾:1999-2000(NIHE1998)"。
从图中可以看出,新教徒在住房协会中所占的比例大于其它租赁方式,而天主教在住房协会资产中所占的比例小于其它租赁方式。我们很难对以上情况做出解释,因为那些急需住房的群体,特别是那些低收入的人群提供了住房协会形式的安排,而处于社会低层经济群体的高比例天主教徒却倾向于为自己寻找住房行政管理形式的安排(SMITH AND CHAMBER1989)。有关当前按宗教列出的等待列表的信息在此阶段不存在,但可以进一步进行调查。另一个出现的问题是代表社会租赁部门的有限的混合住房者。但是,我们仍难根据以上数字做出判断,从表面看来,好象是私人租赁是混合宗教住房者的优先选择租赁方式,而对于整个失所立法负责的行政管理机构则长期面对混合住房者的威胁,因为没有"安全"的房屋来重新安置他们。
在英国,另一个引起争议的主要担忧是指定协会连续使用公共资金的责任性,有些人认为在当前的安排下,协会趋向于成为永久的寡头。同时存在的问题还有作为自愿者的委员会成员和财务复杂性不断增加的协会运作。董事会成员的选择仍无外界的介入和相关条例的限制。住房协会通常不再认为是自愿服务部门,而被视为非获利部门或非慈善性质的商业部门。各种形式越来越明显,并且在今后几年内会持续增加,原因是协会需要寻找各种方式来谋求生存。北爱尔兰协会已实施英国给它们施加的类似政策,即使运动的规模较小并且已在大型单住房组织的阴影内运作。以下问题的压力不断增加:义务性、住房协会管理、管理员/开发商争议、成本细查、未来的私人融资水平、租金的兑现性、兼并是主动还是被动、不同协会之间为争夺稀有资源而展开的竞争以及房东出租的真正目的等。
北爱尔兰的和平进程与新的管理方式
新的北爱尔兰联盟自1999年已开始运作,尽管在写稿时,有鉴于当前的政治僵局,所有权力还必须返还给新的地区行政管理机构。在1998年圣诞节前夕,政治双方已达成协议,同意新的管理机构将有十个部门组成。新的社会开发部门包括住房政策、北爱尔兰住房行政管理机构、城市改造、社区部门、意外事故处理公司、北爱尔兰建筑工业顾问委员会、租赁评估团、北爱尔兰建筑条例顾问委员会、住房福利复核董事会和社会安全机构。阿尔斯特联盟(UU)位居第一、社会民主和工党第二、民主联盟党派(DUP)第三、斯芬(SF)第四,然后再回到UU,依次类推。UU和SDIP并列各三个,DUP和SF各两个。直到行政管理机构暂停,尼格.道的一直是社会发展部门的部长。
北爱尔兰新管理机构所面临的一个主要压力是要改革本省内26个街区委员会的角色。在最后的主要改革以及许多权力随着直接管辖权引入而消失后,公众更容易接受现在本地政府的动作方式,而排斥早在20世纪70年代的动作方式。随着权力的分散,联盟的作用是仅来复查功能和复杂结构,但同时也是委员会的成员,以为150万民众服务。合计起来讲,总共526个本地委员、108个选定联盟成员和一个估计140个公共任命机构。许多评论家认为,现在正是将大量权力返回本地委员会的时候,考虑转交的权力包括公共部门住房管理、计划应用以及本地经济发展。
在过去的25年中,公务员承担了许多决策活动,其中包括了许多不受欢迎的决策。任何权力的移交均会对现行公共住房供给和管理产生重要影响。尽管到目前为止,大规模的公共部门住房的主动移交尚未发生,住房行政管理机构仍拥有并管理13万处住所。如果本地政府经过改革,将公共住房的所有权和管理权由中央机构移交给较为紧密团结的替代房东(可能包括租客组织),这可能会是一件合乎时宜的事情。因为这样行政管理机构即可将主要精力放在制订策略、资金援助以及监控等方面来。本地政府的改革将为北爱尔兰的公共住房管理的改革(通过允许众多租客参与其住房的管理)提供绝好的机遇。
结论由于作为1996年住房政策回顾的立法仍处于拟订阶段,住房政策仍处于不断变化之中(GRAY2000)。与此类似的还有社会发展部门(以前的环境部门),只要政治进程仍处于僵局,该部门将继续致力于长期的住房立法。但是,现在的重要问题是,如果新的地区行政管理机构恢复其权力,它将如何重新定义其角色或其新角色的职责范围如何。在本世纪最后的25年,北爱尔兰本地政府是中央政府的得力助手。一个具有条例和立法权的新地区行政管理机构将意味着公共部门的重新分工。这需要一个目的非常明确的条例制订框架,在此框架中公共和私人部门之间的角色和和界限将重新分配。任何新的管理机构都不能只看公共事务,一个持续和平的环境将清除视北爱尔兰为国中之国的争议。新的联盟必须承担以后三年的公共开支预算事务,许多评论家认为大幅增加地区费率将面临压力,估计今后三年中每年的通货膨胀率会超过5%。任何新的吸引私人融资的创新均将颇具吸引力。
在短期内,任何首要股票住房协会或本地住房公司的移交均可吸引私人融资。这可严密监控以确保人口获得的待遇是公正的,并且在获得社会住房问题上不存在任何潜在的歧视。从长远来讲,住房行政管理机构可成为一个公共公司,以使其从公共部门借贷需求中解脱出来。这样可留住一个在两个社区间均受欢迎的组织,同时为不断增加的私人融资创建一个巨大潜能。
另一个需要解决的问题是对本省运作的协会进行整理和编号。协同新公共公司一起运作的数目不断减少的协会在提供最佳值方面将走过漫长的路程。为获得较大值以减少可用于新联盟的公共资金数额,则需要以单位成本和绩效度量来获得一个全新的外观。如果住房协会运动要获取社区间支持,则还需要解决管理权、职责以及对社会住房的获取等问题。现在已是新的住房协会运动来争取获得本省现有社会住房较大份额的时候。任何情况下,未来的住房提供商必须紧密地与本省内的各社区合作。新的权力分散结构的创建提供了按照北"北爱尔兰解决方案"来解决北爱尔兰问题的最佳时机。所需要的一切只是短暂时间的投入。
