桃源居社区位于深圳市宝安区，总面积180万平方米，居民约40,000人，是深圳市最大的地产项目。2008年11月，由桃源社区居委会组织的业委会换届选举产生了风波。参选人古进发放竞选宣传资料的行为受到社区居委会等单位的抵制，落选后，古进向区物管管理办申请验票并向区建设局递交了要求撤销桃源居业委会备案的报告，而社区居委会等单位都认为新一届业委会成员是通过法定程序产生的。区物管办接到验票申请后表示暂未发现选举中存在违法行为。
古进是桃源居小区的一名业主，平时热心社区事务，是桃源居业主自建论坛的总版主。2008年9月，小区业委会举行换届选举，他和论坛4位业主成为正式候选人。11月7日，他们在小区发放宣传资料，宣传单正面为 5名候选人情况介绍，背面是一封呼吁信，信中指出小区现存的问题，提出“面对上述众多的问题，我们不禁要问：我们以前‘选举’出来的业主委员们在哪里?”最后号召邻居踊跃投票。然而，有业主在接受《南方日报》记者采访时称，小区保安把已放入业主信箱的宣传资料钩出来扔掉，邻居们气愤表示，为什么平时的垃圾广告单就没人理。古进在社区论坛上称，保安表示自己完全是听管理处的指示。随后候选人经过演讲，正式选举，11月20日选举结果公布，古进在19名参选人中居第15名，前11名为业委会委员，12至14名为业委会委员候补委员。
落选后，基于对选举过程的怀疑，古进召集业主签名，向区住宅局申请验票，他提出了选票没有盖公章、没有编号，选票发收时间过于短暂及义工篡改选票等8个疑点。有业主向记者表示本次筹委会里的三名业主代表未通过业主选举产生等情况。
11月21日，桃源社区居委会、住宅区业委会等单位联合发布了一份《关于桃源社区业主委员会换届选举有关活动中个别候选人不正当竞选行为的提示》的公告，称“有位业委会候选人(注：他是社区住户自建论坛上版主名为‘皮带断了’的桃源居13区的业主)，在换届选举期间，利用社区业主自建网络论坛发表否定和贬低上届业委会工作的言论……在未经社区有关部门批准的情况下，私造印章，以桃源居业主论坛组织的名义，私自印刷自荐业委会名单向住户信箱里投放，进行违规宣传，……各位亲爱的业主……不要参与其组织的破坏社区和谐的任何非法活动。在此，居委会和相关部门已介入，把破坏社区稳定的人绳之以法。”11月25日，古进把《对居委会业委会对本人的污蔑公告的验证反驳!》一文传真至桃源社区居委会等单位。《反驳》文中古进认为自己作为业主，有评价和监督业委会的权利;作为候选人，有权在社区宣传;宣传资料上印的是社区论坛的艺术宣传图标，不叫私造印章;业主论坛是居民的沟通平台，不叫以组织名义非法宣传。古进认为桃源社区居委会等四个单位的公告是对他名誉的损害，要求进行公开道歉。
12月5日，《南方日报》的记者对各方进行了采访。桃源社区居委会主任(本次筹备组组长)杨贤辉表示业委会换届选举依照《深圳经济特区物业管理条例》和《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》进行，3名业主代表是根据《规则》第十四条“筹备组中的业主代表由社区工作站或社区居民委员会推荐产生”。但记者发现《条例》中规定筹备组中的业主代表由业主推荐产生。杨贤辉认为参选人发放宣传单要经公安部门批准，由物业管理公司和巡查员传发。针对《深圳经济特区物业管理条例》第二十四条规定“业主委员会由五至十七名委员组成……候补委员人数按照委员人数的40%设置。业主委员会委员、候补委员实行差额选举，差额比例不得低于20%。”古进认为，按此条规定计算，11名正式委员应该产生4名候补委员，筹备组组长杨贤辉认为，后面还写着差额比例不能小于20%，配3名是20%多，也达不到40%，这方面有区住宅局的指导。
针对桃源居业委会选举一事，宝安区物业管理办相关人士对记者称他们调查后，尚未发现选举有违法违规的事实。“业主提出验票申请需要有确凿的证据，比如说出现假票，要具体到哪一张票，要有业主证明作假，没有这些确凿的证据就不能验票”，“部分业主提出的比如投票时间为何只有3天，选票没有加盖公章等疑问，相关法规并没有规定要多少天来发放选票或要求加盖公章。”
纵观整个事件，笔者认为有两个问题值得思考：在古进和相关单位的辩驳中，都以相关法律为依据，却得出了不同的结果，那么，在业委会选举中存在哪些指导法律，法律之间是否存在矛盾?此次选举是小区业委会的选举，小区业主本应为活动的主角，但在整个事件中，我们看到的却是居委会忙碌的身影，同为基层的自治组织，业委会和居委会是什么关系，居委会有指导业委会选举的权限吗?笔者试着从相关法律中寻找上述问题的答案。
2007年10月1日施行的《中华人民共和国物权法》第七十五条规定“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”第七十六条规定由业主共同决定“制定和修改业主大会议事规则”“选举业主委员会或者更换业主委员会成员”等事项。居委会不属于“地方人民政府有关部门”的范围，按规定就不在指导业委会选举之列。业委会一方面受有关部门指导，一方面由业主共同决定，那么，指导权下的决定权如何发挥，如何指导和协助?《物权法》未作具体界定。
2003年，国务院颁布《物业管理条例》，首次以行政法规的形式确定业主、业主大会及业委会的名称及权利义务。《条例》第二十条规定：“在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。住宅小区的业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员会的建议。”此处确立了居委会对业主大会、业委会的指导关系，但业委会选举是否属于“在物业管理区域内”不得而知，如何进行指导和监督也没有具体的规定。2007年，国务院第504号令通过《国务院关于修改〈物业管理条例〉的决定》(2007年10月1日起施行)，决定中将第十条第一款修改为：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。”在原来的行政主管部门外增加了街道办事处、乡镇人民政府的指导权。而该决定又保留了原《条例》第二十条中对居委会权限的规定，这样，在业委会的指导主体方面，该规定与修改意见第十条及《物权法》第七十五条就产生了矛盾。
《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》(2005年1月17日起施行)第六条规定：“街道办事处应把所辖区域内社区工作站或社区居民委员会对业主大会、业主委员会活动的指导、监督工作情况纳入考核体系。”第九条规定：“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，所在社区工作站或社区居民委员会可以建议其改正，并将相关情况告知区主管部门。”可见，该规则充分突出了社区居委会的重要地位。第十四条规定：“业主大会筹备组中的业主代表由社区工作站或社区居民委员会推荐产生。”第十七条规定：“业主委员会选举采取差额选举的方式，差额比例不得低于20%。”
随后，深圳市颁布的社区相关文件中又有弱化居委会作用的趋势。2005年2月18日颁发的《深圳市社区建设发展规划纲要(2005—2010年)》“社区居民自治”第三条规定：“加强民主管理。加强社区居民委员会的管理与服务职能。社区居民委员会要积极引导社区的各种组织和广大居民参与社区建设。”2005年2月22日，深圳市颁布《深圳市社区建设工作试行办法》第十条强调：“社区居民委员会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”
2008年1月1日，深圳市实施《深圳经济特区物业管理条例》第五条规定：“街道办事处在区主管部门指导下，负责组织、协调业主大会成立及业主委员会的选举工作，指导、监督业主大会和业主委员会的日常活动。”规定中未提到居委会的相关作用。第九条规定：“筹备组中的业主代表由社区工作站在愿意参加筹备工作，且有一定人数业主推荐的业主中确定。”第二十四条规定：“业主委员会由五至十七名委员组成……人数按照委员人数的百分之四十设置。业主委员会委员、候补委员实行差额选举，差额比例不得低于百分之二十。”这两条规定与《深圳市业主大会和业主委员会指导规则》的第九条和第十六条存在不一致的地方。
对于居委会的定位，《宪法》第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”《居民委员会组织法》规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”2004年通过的《城市居民委员会组织法(修订稿)》第五条有关居委会的职责，增加了“办理本社区居民的公共事务和公益事业，组织居民开展自治活动。”这样，在公共事业和公益事业方面，居委会和业委会的职能就产生了交叉。修订稿第六条规定，居委会可以组织物业管理机构开展多种社区服务，物业管理机构要接受其指导和监督。第十八条规定，业主委员会的成立方案要由居民委员会提请居民会议讨论决定。后两条规定曾因行政权对业主自治权干涉过多而被学者热议。2004年11月30日，《新京报》记者就《城市居民委员会组织法(修订稿)》新条款采访了相关专家，北京大学社会学系教授夏学銮认为：“业委会和物业管理机构是商业组织，而居委会是服务性组织，后者没有权力对前两者进行监督和指导。这两条规定使社区组织复杂化，使居委会原来的行政机构性质有所遗留。”中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙认为：“业主委员会与物业管理机构不应该列入居委会的管理范围。物业管理机构是业委会聘请的私益服务机构，这条条文无疑是在业主与物业管理机构之间的民事关系中加入公共权力机构，这样不合适。”
可见，对于业委会的指导主体，国家相关法律间存在不一致的规定;对于业委会的指导方法，相关法律的规定过于模糊;对于业委会选举的具体程序，城市相关法律的规定存在矛盾。相关法律对业委会主体地位不明确、对业委会和居委会未理顺是造成业委会困境的重要原因。业委会作为业主自治组织，代表和维护业主在物业管理活动中的合法权益，充当业主与相关单位的对话平台。与村民自治相对应，城市业委会选举作为城市基层民主进程的一面镜子，反映了城市基层民主实践的速度及质量，业委会选举的根据在于实现业主自治，业主自然是最主要的角色。而在实际中，居委会作为行政部门的延伸存在，在社区事务中，居委会也积极参与。笔者认为，作为宪法规定的“群众自治性的居民组织”居委会，无权指导同样具有自治性质的业委会。在业委会选举中，居委会的积极作用只能是服务而非参与甚至管理。诚如《深圳市社区建设发展规划纲要(2005—2010年)》提出的，“社区居民委员会要积极引导社区的各种组织和广大居民参与社区建设。”
在本次选举中，古进的参选本来有合法合情之义。从法律上讲，按照“后法优于前法”的执行原则，依照较晚颁发的《深圳经济特区物业管理条例》40%的设置，11名正式委员产生4名候补委员，古进是第15名，应该是在候选人之列。从情理上讲，古进作为拥有一万多会员的网络论坛总版主，平时热心社区事务，加入业委会本在情理之列。由于小区邻里之间不熟悉，发放宣传资料能增进业主对候选人的了解，本应是被鼓励的行为却被阻止;既然选举是本着公平公开的立场，所有候选人都可公开竞争，候选人也是业主，其对上届业委会的工作存在意见，上届业委会的成员如果觉得不当，也可以以演说等方式进行反驳，居委会的角色在于创造沟通渠道;如果说参选人的宣传中有过激言论，居委会事前对规则未解释清楚也要负责任;事发后，桃源社区居委会发布的《提示》是否可能就此影响业主参选积极性先不说，其提到的“在此，居委会和相关部门已介入，把破坏社区稳定的人绳之以法”，作为自治组织的居委会是否有“绳之以法”的权力值得商榷。在整个选举过程中，本来应该站在第三方立场的居委会却因过多地参与，被部分业主怀疑有“维护某些利益”之嫌。
社区建设的重要目标是推进社区自治，业委会是城市基层民主实践的重要活动载体。防止行政权对业主自治权过多干涉，将非正式因素渗入到业委会选举的民主之中是社区自治的重要保证。建立规范统一的法律体系，明确业委会的法律主体地位，将成为社区建设相关法律需要完成的任务;作为同在某一社区的重要组织，居委会和业委会都具有自治的性质，如何处理两者的关系，将成为城市社会管理中须尽快理清的问题。
(作者单位：深圳大学)
(原载于《现代物业》2009年第03期/总第109期)
