住房和城乡建设部发布了《业主大会和业主委员会指导规则》（以下简称“导则”），于2010年1月1日施行。从《导则》内容看，其针对当前业主大会和业主委员会成立与运作中存在的问题从部门立法的角度提出了切实可行的解决方案，一定程度上可以解决业主大会、业主委员会在成立与运作中的“僵局”，更好地诠释《物权法》对业主、业主大会、业主委员会的定位，规范业主大会和业主委员会的活动，维护业主的合法权益，将物业服务的主角更大程度上向业主倾斜。
业主大会成立有时间节点，不再跑“马拉松”
一个小区长期不启动成立业主大会、业主委员会的程序，或启动了业主大会、业主委员会成立程序却又半途而废的情况可以说是不胜枚举。沪上第一江景豪宅———上海世茂滨江花园2005年就达到了上海市规定的业主大会成立的条件，2006年11月，小区业主大会筹备组正式成立，筹备组由包括开发商代表参与的14名业主构成。但至今此小区的业主大会却仍未成立。
针对业主大会成立难、小区无法选出业主委员会这一情况，《导则》专门作了三条针对性的规定：一是《导则
》第九条规定房地产行政主管部门或街道办事处乡镇人民政府应当在收到业主提出筹备业主大会书面申请后60天内，负责
组织、指导成立首次业主大会会议筹备组；二是《导则》第十五条规定筹备组应当自组成之日起90日内完成筹备工作，组
织召开首次业主大会会议；三是《导则》第五十八条规定：小区未能选举出业主委员会的，可由居民委员会在街道办事处
、乡镇人民政府的指导与监督下，代行业主委员会的职责。
业主委员会成员资格有新规，业主委员会正常运转有保障
不管是2003年的《业主大会规程》，还是《导则》对业主委员会成员条件都有一定限制，比如说都规定了业主委员会人员“应热心公益事业、责任心强”。相对于《业主大会规程》，《导则》的进步主要体现在三个方面：一是业主委员会成员退出机制的完善。《导则》四十三条规定了四种业主委员会委员主体资格自动终止的情况：（一）因物业转让、灭失等原因不再是业主的；（二）丧失民事行为能力的；（三）依法被限制人身自由的；（四）法律、法规以及管理规约规定的其他情形。结合《导则》的其它有关业主委员会成员补选的条款，如业主委员会成员不足的，应召开业主大会补选。这些规定保证了业主委员会人员的完整性，进而保证其正常工作。二是除了明确规定业主委员会成员资格法定终止外，《导则》第四十四条对约定终止也作出明确规定：业主委员会委员有不履行委员职责的、利用委员资格谋取私利等情况的，由业主委员会三分之一以上委员或者持有20%以上投票权数的业主提议，业主大会或者业主委员会根据业主大会的授权，可以决定是否终止其委员资格。建立业主委员会成员资格的终止制度以保证其良好运转势在必行。三是通过限制业主自治权来限制业主成为业主委员会成员。《导则》第二十条规定：业主拒付物业服务费，不缴存专项维修资金以及实施其他损害业主共同权益行为的，业主大会可以在管理规约和业主大会议事规则中对其共同管理权的行使予以限制。参加业主委员会成员的选举，成为业主委员会成员是业主共同管理权行使的重要体现，对于有上述情况的业主，业主大会议事规则是可以限制业主成为业主委员会成员的。
业主委员会工作流程有要求，业主大会、业主委员会不再“瘫痪”
从《导则》整个内容看，其最大的“亮点”是对业主委员会运作流程出了一些新的规定，来解决当前业主委员会不能正常工作和业主委员会个别成员控制业主委员会的问题。
一是《导则》第五十一条规定：业主委员会未按业主大会议事规则召开业主大会定期会议，或者临时会议的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府可以责令业主委员会限期召开；逾期仍不召开的，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下组织召开。这一“强制开会”制度可能会在法理上有一定的争议，但的确可以解决小区一些亟待解决的问题，比如说业主委员会不按照业主大会议事规则召开业主大会决定小区急需维修事项，通过居委会组织召开业主大会决定维修资金的使用可以有效解决这一问题。
二是《导则》第四十条规定：业主委员会应当建立工作档案，工作档案应包括：业主大会、业主委员会的会议记录，业主大会、业主委员会的决定，业主的意见和建议等等。这些对业主委员会工作建档制度的强制性要求，可以从很大程序上规范业主大会、业主委员会的运作。
三是《导则》要求业主委员会经费使用公开。业主委员会工作经费一般包括通信费，业主大会、业主委员会会务费、交通费、办公用品费用、餐费，业主委员会成员津贴等。实际上，业主委员会经费使用不规范情况时有发生，上海浦东新区某楼盘，业主委员会成员长期在国外，每次开会都要报销往返一、二万的机票，加之其它费用，业主委员会一年的经费十余万元。业主委员会的这些所谓的会议支出是否合理，应交给全体业主来评判。对于业主委员会经费问题，《导则》第四十二条要求：工作经费筹集、管理和使用的具体办法由业主大会决定。工作经费的收支情况，应当定期在物业管理区域内公告，接受业主监督。
四是《导则》对业主委员会的会议公开、透明作出明确规定。综合《导则》三十七、三十八、三十九条规定，其对业主委员会会议制度的要求体现在三个方面：首先，法定三分之一业主委员会成员提议，7日内必须召开业主委员会会议；其次，作出决定应全体委员半数以上同意，且业主委员会委员不能委托代理人参加会议；第三，业主委员会开会7日前，公开开会的内容并听取业主意见；最后，业主委员会作出决定起3日内在小区公布。从业主委员会的运作实践看，由于对其开会没有程序上的要求，其一般程序就是几个业主委员会成员的“碰头会”，绝大多数情况下是开会的结果公开，开会的过程、开会的内容一般不公开，导致小区业主对业主委员会工作不满的情况经常发生。如果，业主委员会按照《导则》的上述规定召开业主委员会会议，给业主积极参与的机会，实际上是向业主委员会工作的透明、公开又迈进了一大步。
规范业主大会、业主委员会工作，政府主管部门不能消极“执法”
按照国务院《物业管理条例》规定，房地产行政主管部门对小区业主大会、业主委员会工作进行指导与监督，但如何进行指导与监督并没有给出明确的规定，从实践上看，行政主管部门的指导与监督主要体现在“事后监督”和“被动监督”，即业主委员会、业主大会出了问题政府再出面，行政主管部门的工作是消极被动的，而按照《导则》规定政府主管部门对业主大会、业主委员会工作应积极参与。
上文提到第五十一条规定的限期召开业主大会制度和居委会组织召开业主大会制度是明显的体现。第五十八条规定的居委会代行业主委员会工作职责制度也是行政机关对业主委员会工作指导、监督加强的具体体现。从《导则》内容看，行政主管部门加强对小区业主委员会、业主大会的管理还有以下几条规定：
《导则》第十条规定：筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办事处、乡镇人民政府代表和居民委员会代表组成。筹备组成员人数应为单数，其中业主代表人数不低于筹备组总人数的一半，筹备组组长由街道办事处、乡镇人民政府代表担任。从一些地方的规定看，筹备组多为业主组成，比如说上海市就明确规定筹备组必须是小区的业主或开发商(一般是指尚有未出售房子的)，但单纯由业主组成的筹备组往往由于成员分歧太大而无法正常工作，导致业主大会长期不能成立，这一规定可能极大提高业主大会筹备组的工作效率和筹备组工作的可信度。
《导则》第五十五条规定的违法使用印章责任制度：违反业主大会议事规则或者未经业主大会、业主委员会同意使用印章的，街道办事处、乡镇人民政府责令限期改正，通告全体业主，造成经济损失的，追究责任人的法律责任。《导则》第五十六条规定的公安部门的协助移交制度：业主委员会委员资格终止，拒不移交所保管的档案资料、印章及其他属于全体业主所有财物的，其他业主委员会委员可以请求物业所在地的公安机关协助移交。◇
作者宋安成
系上海恒隆律师事务所合伙人，上海市物业管理行业协会法律顾问
