每个有效率并且讲人道的社会都会要求混合经济的两面——市场和政府的同时存在。如果没有市场或者没有政府，现代经济运作都会孤掌难鸣。
——保罗·萨缪尔森
与私有产权制度和市场经济体制发育更为成熟的西方国家相比，我国的物业管理走过的是一条迥然不同的道路，其中的一个重要特征就是：政府在我国物业管理发展进程中扮演着不可或缺的角色。在上世纪九十年代中期至今的十五年时间里，我们不仅建立了一套具有中国特色的物业管理政策法规体系，而且构建了一个覆盖国家、省（自治区、直辖市）、市、县四个层级的物业管理行政监管系统。笔者认为，在总结物业管理三十年的发展和成就之际，各级从事物业管理行政监管工作的同仁，有必要从繁杂的日常工作中抽身，重新研讨物业管理市场监管的依据和目标，分析梳理我国物业管理市场监管的现状和问题，学习借鉴先进国家地区和其他行业的经验和做法，并为今后优化和完善我国物业管理市场监管体系探索新路。
一、物业管理市场行政监管的理论依据
（一）政府行政监管是补救物业管理市场失灵的需要
物业管理有别于传统房屋管理的本质特征是市场化，理想的物业管理市场应该是物业服务产品能够完全按照市场价格自愿地以货币形式进行等价交换，然而在物业管理市场的实际运作过程中，不可避免地存在以下三个方面的缺陷：
一是不完全竞争。在前期物业管理阶段，由于业主共同利益代表者的天然缺位以及物业服务企业的被选择地位，决定了建设单位作为初始业主在前期物业服务交易中的强势地位，具体表现为建设单位对前期物业服务企业的选择权和前期物业服务费用的定价权。在日常物业管理阶段，虽然法律赋予业主大会自由缔约和竞价的地位，但业主大会制度的完善和业主团体的成熟是一个漫长的过程，物业服务企业在物业管理市场中的卖方优势地位亦将长期存在。物业管理行业存在的不完全竞争，虽然难以达到垄断这种极端形式，但却同样导致物业管理市场的不公平和低效率。
二是不完全信息。在前期物业管理阶段，由于建设单位与业主以及物业服务企业对物业产品本身的质量和性能等相关信息的掌握程度不同，在严格专业的物业承接查验程序缺乏的情况下，开发过程中的大量遗留问题可能转嫁给业主和物业服务企业，加重业主和物业服务企业的负担。在日常物业管理阶段，由于物业管理服务供需双方信息不对称，物业服务企业可能利用与业主在掌握物业服务专业信息的数量和深度上的不均衡，人为减少有效供给或降低服务成本，产生物业管理服务中质价不符的败德行为，进而导致物业服务市场无效率状态的出现。
三是外部性。良好的物业管理所带来的楼宇外观的整洁美化和小区公共秩序的安全放心，不仅惠及物业管理区域内的业主，还给周围的居民乃至整个城市带来良好的环境效益和社会效益，产生物业管理的正外部性。不良的物业管理不仅恶化物业管理区域内业主的居住和工作环境，降低物业本身的资产价值，而且会给相邻区域乃至整个城市造成不良的环境和社会影响，产生物业管理的负外部性。物业管理的外部性，使得物业管理市场之外的主体取得了收益或者增加了成本，容易引起物业管理市场资源配置的效率损失。
正是由于以上三个方面的原因，造成了价格机制在物业管理市场中不能有效率地配置资源的市场失灵，为了补救物业管理市场失灵带来的不公平和低效率，需要政府适度的行政干预和管制，以限制建设单位、物业服务企业滥用市场力量，矫正物业管理交易双方信息的不完全，激励物业管理活动的正外部性，弱化物业管理活动的负外部性。
（二）政府行政监管是维护社会公共利益的需要
经过近三十年的实践和发展，物业管理对我国社会经济的重大推动作用日益显现，突出体现在以下五个方面的综合性功能：一是改善人居工作环境。无论是作为生活资料的居住物业，还是作为生产资料的办公（商业）物业，良好的管理服务不仅有助于改善人们的居住环境和生活品质，而且有利于提高企业的工作效率和生产效能；二是维护社区和谐稳定。物业服务中的秩序维护管理，不仅促进了社区安定有序，而且减轻了政府治安管理的压力，物业管理服务中的社区文化建设，不仅丰富了居民文化生活，而且增进了业主的和睦和社区的和谐；三是提高城市管理水平。物业管理的外部性决定了物业管理水平对城市环境建设和城市管理水平的重大影响，物业管理是现代城市管理的重要组成部分，良好的物业管理有助于提升城市管理水平，降低城市管理的行政成本；四是解决城乡就业难题。劳动密集型的特征决定了物业管理行业是现阶段我国剩余劳动力的重要就业途径，伴随着房地产的快速增长和物业管理覆盖率的不断提高，物业管理行业对解决城乡就业难题将发挥更大的作用；五是推动国民经济增长。受经济周期波动影响较小的特征，决定了物业管理行业在稳定宏观经济中的天然优势，伴随着城镇化进程的加快和第三产业政策的助推，以及物业管理行业自身增长方式的转变和边际效益的挖掘，物业管理产值在国民经济中比重将持续增长。
以上五个方面的重大作用，决定了政府不仅仅只是从市场经济视角看待物业管理，而且应当站在社会公共利益的高度理解物业管理。作为社会公共利益的维护者，政府有必要适度介入物业管理市场，以最大限度地发挥其促进社会经济发展的功能。
（三）政府行政监管是推进房屋管理制度转型的需要
改革开放以来，中国社会进入全方位制度转型的时期，物业管理既是我国财产制度和经济制度转型的产物，也是我国财产制度和经济制度转型的推手。在财产制度的层面，以住房制度改革为起点，以《物权法》的出台为标志，我国的房屋财产权私有制度已逐步建立起来。《物权法》对共有财产权和共同管理权的确认，明确了业主作为物业管理责任者和物业服务消费者的法律地位，伴随着由居民变为业主的身份转换，物业管理责任的国家承担逐步转变为个人承担成为必然；在经济制度的层面，从旧有的计划经济体制向现代的市场经济体制转轨的过程中，房屋维修养护活动也相应地由按照国家计划转为服从市场规则，从房屋管理向物业管理的转变，不仅意味着专门从事房屋管理服务的主体由事业单位转变为企业法人，而且表明了房屋管理活动由遵循不计成本的行政命令转变为等价交换的价值规律，更是标志着广大民众由无偿福利制的房屋管理观念转变为有偿市场化的物业管理理念。
无论是财产制度还是经济制度，上述所有的转变都不可能在旧制度中自发地内生，也不能由广大业主自觉地实践，只有借助政府的行政力量，才能有效地推动房屋管理向物业管理转变的进程。物业管理市场化的方向和目标是业主主导型的物业管理，但房屋从公有向私有的转化和经济从计划向市场的转轨——这一有别于西方自由市场经济国家的独特路径，决定了政府主导型的物业管理必然成为我国物业管理市场化进程中不可逾越的阶段。
综合以上三个方面的理由，运用现代政府基本职能的理论，我们可以将物业管理市场行政监管的现实目标，概括表述如下：提高经济效益、促进公平交易、稳定宏观经济、保障公共安全。
二、物业管理市场监管体系的基本框架
我国物业管理萌芽于上世纪八十年代初，起步于九十年代，本世纪初开始在全国范围内得以全面快速的发展和推进。2003年《物业管理条例》的颁布和实施，为物业管理的市场监管在国家行政法规层面上确立了基本依据，在此基础上进行的一系列制度建设和行政实践，不断丰富和发展了物业管理市场监管的目标、内容、方法和手段，并初步形成具有鲜明时代特色的物业管理市场监管体系基本框架。按照市场经济的基本理论，物业管理市场和其他服务产品市场一样，分别由市场主体、市场客体、市场价格、市场供给、市场竞争和市场行为六个基本要素构成。笔者认为，从物业管理市场的构成要素为出发，以物业管理制度建设的现状为主线，无疑是全面、清晰地观察和认识目前我国物业管理市场监管基本框架的最佳视角。
（一）物业管理市场主体的监管
从市场卖方的角度，虽然在《物权法》的制度框架下，我们必须承认“其他管理人”与物业服务企业在建筑物及其附属设施的管理服务市场中有同等的供方（卖方）地位，虽然在实际运作过程中，我们不能排除从事专项服务的企业（如清洁、绿化、秩序维护和设备设施维修）与业主之间的专项服务交易行为，但是这都无法动摇物业服务企业作为物业管理市场卖方的主导性地位。国家主要通过设立两个行政许可制度，来加强对物业管理市场卖方的监管：一是物业服务企业资质管理制度，《物业服务企业资质管理办法》规定了物业服务企业资质的条件、分级、申请、审批和动态管理等内容，对物业管理行业实行市场准入制度，以维护物业管理市场秩序和业主共同利益；二是物业管理师制度，《物业管理师制度暂行办法》规定了物业管理师考试、注册、执业和继续教育等内容，对从事物业管理工作的专业管理人员实行执业准入制度，以提高物业管理从业人员的专业能力和职业素质。
从市场买方的角度，针对物业服务的买方并非业主个体而是物业管理区域内业主全体的特殊性，我们建立了业主大会制度。无论是《业主大会规程》还是修改完善后的《业主大会和业主委员会指导规则》，都是从指导和监管两个维度，促进业主团体的迅速发育和市场买方主体的真正形成。针对单个业主购买物业服务的意愿必须服务全体（或多数）业主的共同意愿的特殊性，我们建立了管理规约制度。无论是《业主临时公约示范文本》还是各地在《物权法》出台后修改制订的《临时管理规约示范文本》，都将管理规约（临时管理规约）确立为调整业主之间权利和义务的基础性文件和业主自我管理不动产的重要形式。
（二）物业管理市场客体的监管
物业管理市场客体是物业服务买卖双方交易的物业服务产品，由于物业管理市场中买卖双方关于物业服务产品的信息不对称，因此政府监管市场客体的主要目标在于最大限度地减少和消除不对称的信息，其主要手段是在制订并公布专业的物业服务产品标准的基础上，建立科学公正的物业服务质量评价体系。目前全国通行的物业服务产品标准及评价规范主要有两个：一个是2000年建设部修订的《全国物业管理示范小区（大厦、工业区）标准》；另一个是2004年中国物业管理协会制订的《普通居住小区物业管理服务等级标准》。上述两个标准已适用多年（尤其是第一个标准已超过十年），其间物业管理的环境、内涵、外延、技术手段和质量水平都发生了很大的变化，已无法适应当前物业管理市场监管的需要。
（三）物业管理市场价格的监管
与其他商品市场一样，价格机制是物业管理市场机制的核心。在市场经济体制已基本建立的情况下，政府依然采取行政监管方式干预物业管理的价格形成，主要基于以下两个方面的原因：一是从实际出发，考虑到各地社会经济发展水平的不平衡，物业管理服务事关民生问题，长期生活在福利制住房体制下的民众对有偿物业服务有一个逐渐适应的过程；二是从专业出发，考虑到物业服务的定价模式较为特殊，在包干制和酬金制收费形式下，物业服务的价格构成和主体间的权利义务各不相同，有必要统一规范以维护交易公平和业主权益。物业管理市场的价格监管主要基于以下三个制度：一是物业服务收费监管制度，《物业服务收费管理办法》明确物业服务收费实行政府指导价和市场调节价，应当遵循合理、公开以及费用与服务水平相适应的原则；二是物业服务定价成本监审制度，《物业服务定价成本监审办法》明确规定实行政府指导价的物业服务收费应当进行成本监审；三是物业服务收费明码标价制度，《物业服务收费明码标价规定》明确物业服务企业应依法在物业管理区域内的显著位置向业主公示物业服务收费项目、收费标准和计价方式。
（四）物业管理市场竞争的监管
面对物业管理市场中不完全竞争的常态，政府实施监管主要达到两个目标：一是平衡买卖双方的力量，削弱物业服务卖方的优势，以实现公平交易和等价交换；二是平衡市场竞争参与者的力量，为物业服务企业平等参与竞争创造机会，以实现公平竞争和优胜劣汰。政府实施市场监管主要依靠三种手段制订竞争规则、提供竞争平台和确认竞争结果三种手段。推行前期物业管理招投标制度是我国目前监管物业管理市场竞争的主要方式，《前期物业管理招投标暂行办法》要求住宅物业的建设单位应当通过招投标的方式选聘具有资质的物业服务企业，规范了物业管理招投标原则、程序、评标规则及相关法律责任，并明确规定建设单位在招标前和中标后必须向当地房地产行政主管部门进行备案。
（五）物业管理市场供求的监管
在物业管理市场发展的初级阶段，政府对物业管理市场监管（更准确地表述应当是“调节”）的主要特征，是对市场供应和市场需求的双向激励，加大物业服务供给，有利于提高物业管理覆盖面，促进物业管理行业做大做强；刺激物业服务需求，有利于改善居民的居住水平和工作环境，实现国民财产的保值和增值。老旧住宅区和保障性住房有需求但支付能力不足，大多数物业服务企业不愿介入，政府的作用体现在组织老住宅区整治，为推进物业管理创造条件。同时，给予资金支持和税费减免，提高和调节需求，以推动物业管理在这类项目的覆盖，让中低收入家庭享受改革发展成果。
（六）物业管理市场行为的监管
物业管理市场行为，在法律形式上直接表现为物业服务合同的签订、履行和终止，这就决定了政府对物业管理市场行为的监管，应当要着力于物业服务合同的监管。鉴于前期物业管理阶段的特殊性，我们不仅制定了《前期物业服务合同示范文本》，以指导建设单位和物业服务企业的前期物业管理的合同行为，而且确立了物业承接查验制度，《物业承接查验办法》对规范前期物业承接查验行为，明确相关主体的法律责任，解决开发遗留问题发挥了重要作用。此外，《物业管理企业财务管理规定》、《住宅室内装饰装修管理办法》等规范性文件，同样是政府相关部门规范物业管理市场行为的政策依据。
三、当前物业管理市场存在的主要问题
理想的市场状态永远只存在于经济学家的理论模型中，物业管理市场同样如此。由于体制和机制上深层次的原因，加上物业管理本身的特殊性，使得物业管理市场除了具有其他服务产品市场的共性问题之外，还暴露出一些独特的个性问题。沿袭上述市场构成要素分析的逻辑思路，笔者将当前物业管理市场存在的主要问题，概况为以下六大基本矛盾：
（一）企业推动的主动热情与业主自觉的被动冷漠的矛盾
一个成熟高效的市场必定建立在作为市场主体的卖方和买方的相对均衡和相互促动的基础之上，当前物业管理市场的主要弊端之一，便是缺乏买卖双方之间的均衡和互动。在政府的主导和带动之下，我国物业服务企业在主动推广和宣传物业管理方面表现出空前的热情，以深圳为例，目前以物业管理普及和宣传为主题的“物业管理周”活动已连续开展了五个年头，物业管理行业不仅有了行旗、行歌，甚至有了以物业管理为主题的电视连续剧与此形成鲜明对比的是，卖方的积极和主动并没有得到买方的认可和响应，大多数业主对物业管理的自觉参与意识似乎有待唤醒，他们更多的是被动接受物业服务这种交易方式。业主的被动冷漠，直接导致物业管理买方主体的缺位和错位，并容易产生破坏物业管理市场良性运行的两种极端现象：一种是通常情况下，公共权利的淡漠和契约精神的缺失，业主因缺乏履约能力而无法对物业服务企业进行有效监督并放任其违约行为；另一种是特殊情况下，公共权利的滥用和维权功能的夸大，业主因不当行使解约权利而使物业服务合同成为一纸空文。均衡和互动的卖方和买房是支撑市场健康运行的左右足，缺乏业主自觉（右足）的物业管理市场，即使企业推动（左足）再强有力，也只能是“跛足的市场”。
（二）享受服务的公共性与履行义务的个体性的矛盾
作为物业管理市场客体的物业服务产品，属于准公共产品，具有非排他性，容易产生“搭便车”的问题。在物业管理市场中，享受物业服务产品的是物业管理区域内的全体业主，而交费义务则是由单个业主个别履行的，物业服务企业无法因为个别业主不履行交费义务而阻止其享受公共性服务，当不履行义务（不交费）的业主能够享受与履行义务（交费）业主同样的服务的时候，人们基于自利本性自然倾向于“搭便车”。由物业服务产品的排他性导致的物业服务消费“搭便车”现象，使得物业服务企业无法像一对一的商品买卖那样将不履行交费义务的业主排斥在消费群体之外，产生了物业管理收费难的问题。长期以来，普通居住物业收费率偏低现象的普遍存在，使得大量物业服务企业因无法实现合理的价值补偿出现亏损，部分物业服务企业甚至因此降低服务质量，进而导致更多业主拒交费用的恶性循环。收费难这一物业管理行业困境，直接制约着物业管理市场的良性发展。（未完待续）
作者系住房和城乡建设部房地产市场监管司物业管理处处长
编辑：邹楠
