■文/宋学明
国务院于1998年下发《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，首次明确提出要建立住房专项维修资金制度。自此，维修资金开始正式纳入行政监管范畴。十多年来，维修资金管理实现了从理论到实践的转变，对人民群众生产、生活环境的改善；维护物业共用部位及共用设施设备正常运行；保障业主、使用人生命财产安全发挥了非常重要的作用。然而，政府相关部门在维修资金监管中仍面临诸多挑战和风险。因此，研究维修资金监管中公共权力运用意义重大。
维修资金管理中公共权力的行使依据
房屋维修资金不同于其它专项资金，其使用的特殊性、决策的公共性及权属的私有性，决定了对它的监督管理必须由国家行政机构通过行使公共权力来保障实现。
首先，从立法方面看，全国人大、国务院及其行政主管部门先后颁布制定了相关法律、法规、规章及相关规范性文件，各省、直辖市、自治区相应出台地方性法规、规章及政策，为维修资金管理提供了法律依据。比如，《中华人民共和国物权法》第七十六条、国务院《物业管理条例》第五十四条，以及住建部、财政部《住宅专项维修资金管理办法》第五条等。此外，各地还结合实际制定了维修资金管理方面的一些法规和政策，这些法律法规和政策都是维修资金管理的法律依据。
其次，从行政处罚方面看，国家和地方都有明确的规定，主要内容有国务院《物业管理条例》第六十三条，住房和城乡建设部、财政部《住宅专项维修资金管理办法》第五章等内容，为维修资金管理的权力行使奠定了基础。对于违反维修资金管理规定的单位和个人，维修资金管理部门可以依法运用公共权力予以制裁。
再次，从权力来源方面看，公共权力基于维护业主共同利益和社会管理的实际需要。公共权力不同于行政权力，公共权力是公民的共同权力，具有政治属性，它的根本目标是维护和追求全体人民的共同利益。表现在维修资金管理方面，公共权力为全体业主共同所有，由维修资金管理部门代表全体业主依法行使。
维修资金管理机构在公共权力运行中的角色定位
维修资金管理内容主要包括维修资金的首次筹集和续筹、使用以及指导和监督三个方面，维修资金管理部门在这三方面的作用形式更多的表现为在法规政策规定权限内，行使监督管理职能。
也就是说，维修资金管理部门的角色定位应该是维修资金的指导者和监督者。在资金筹集方面，要采取必要措施督促业主依法进行首次交纳；在资金使用方面，要加强宣传和引导，监督业主依法正确使用资金。对不按规定交纳维修资金、挪用或违法使用维修资金等行为，应依法予以批评、纠正和处理。监督管理的性质决定了权力行使是有边界的，不能任意扩大，同时，维修资金管理部门应当正确行使权力，做到不缺位、不错位、不越位。所谓不缺位，就是要加强维修资金监管，维护全体业主共同利益；所谓不错位，就是要依法履行职责，为业主提供良好的服务；所谓不越位，就是要维护民权“民事民定”。认真把握好两个关键：一是维修资金筹集和使用程序合法；二是保障维修资金使用合理、透明，专款专用。
笔者认为，维修资金管理部门不是业主的“财政局”，不能违背业主意愿对资金的使用作预算安排，更不宜对资金使用进行行政审批。采用行政审批方式准许使用维修资金存在诸多弊端：一是剥夺了业主的表决权，侵害了业主的合法权益；二是增大了行政管理风险，为日后埋下了众多隐患；三是降低了工作效率，在一定程度上影响了群众对政府工作的满意度。随着规范化服务型政府的建设，政府将逐步减少对民事行为的直接干预，并通过行政指导、备案等非强制行为和必要的强制手段对社会事务进行管理。因此维修资金的管理方式，也应当顺应发展趋势，实现由“行政审批”向“行政备案”转变。
公共权力在维修资金管理中的科学运用
维修资金的筹集、使用和管理，有赖于公共权力的科学运用。
一是运用公共权力的强制性做好维修资金的筹集工作，特别是首次筹集。维修资金关系千千万万户业主的切身利益，不能依靠业主的自觉行为完成维修资金的交纳，应当发挥公共权力在筹集维修资金方面的强制性作用，保障维修资金筹集到位。
二是运用公共权力的普遍性规范维修资金的使用。根据法律法规规定，维修资金的使用必须经“双三分之二”业主同意，但在实践中要达到这个条件存在一定困难，业主不配合维修资金使用表决的现象较为普遍，导致业主表决时间较长，维修资金“使用难”。尽管如此，我们依然应当坚持公共权力的人民性，不能用行政审批代替业主决策。实际上解决维修资金使用难的办法很多，上海、天津、深圳、杭州等城市有许多经验值得借鉴。
三是在公共权力运行中，注意保护私权。所谓私权，也叫私权利，是公民、企业以及社会组织甚至国家，在自主、平等的社会生活、经济生活中所拥有的财产权和人身权。合法的私权应当依法受到保护。
在实践中，成都市探索建立了“维修资金紧急使用预案”制度，由业主在购买商品房、房屋交付使用、产权办证等多个环节进行维修资金使用预案的确认签字，将“双三分之二”业主表决前置化。当建筑区划内共用部位、共用设施设备出现紧急使用预案规定的情形时，不再经历较长的表决过程，业主委员会、物业服务机构、街道办事处乃至相关业主均可按规定启动预案，维修资金管理部门以最快的速度、最便捷的方法在3个工作日内办理资金使用备案并拨付资金。这一做法既防止了公共权力的滥施滥用，造成公共权力运行超越法律轨道，又把业主依法赋予的公共权力置于广大业主的参与和监督之下。
笔者认为，维修资金管理中，应当科学运用公共权力，严格遵循四个原则：第一，保障业主“四大权利”：即保障业主对维修资金的知情权、参与权、表决权、监督权。第二，保障物业功能正常及安全。第三，保障维修资金专款专用。第四，保障监管合法有序。维修资金管理部门要加强对维修资金的监督管理，依法查处各类违法违规行为，积极开创业主决策、政府监管、使用合法、运作安全、便捷高效的维修资金管理局面。
公共权力在化解维修资金矛盾中的指导作用
维修资金在筹集、使用和管理过程中难免出现这样或那样的矛盾，维修资金管理部门要充分运用公共权力，采取政策宣传、舆论引导、行政指导等多种方式积极化解矛盾。行政指导作为公共权力的表现形式之一，是指行政主体在其管辖职权内，为适应复杂多变的经济和社会生活需要，依据国家法律和政策，适时灵活地采取引导、劝告、建设、协商、示范、制定导向性政策、发布有关官方信息等非强制性手段，在行政相对人同意或者协助下，实现一定行政目的的行为。
按照《物业管理条例》规定，维修资金的使用及续筹需经“双三分之二”业主同意。在整个使用及续筹过程中，业主委员会作为业主大会的执行机构，有责任依照业主大会决定做好维修资金筹集、使用等相关工作，委托物业服务机构做好共用部位、共用设施设备的维修、更新和改造，合理使用维修资金。
一方面，通过政策宣传引导全体业主依法交纳并分摊使用维修资金，认真履行其对维修资金筹集、使用方面的表决义务，参与并监督维修资金的使用及管理。
另一方面，要指导和监督物业服务机构依法维护业主的合法利益，正确使用维修资金，按照管务公开的要求在建筑区划内公示维修资金方面的相关信息。要通过举办培训、讲座等活动，强化业主委员会、物业服务机构的法律意识和责任意识，从源头上防范并化解维修资金管理方面的矛盾，达到维修资金行政监管的目的。◇
作者系成都市城乡房产管理局副局长
编辑：杨萌
