旅游景区物业管理法律关系研究

2013-12-01 11:28 来源：田屹人评论

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在发展旅游经济和改善国民休闲条件的过程中，与旅游业相关的制度、设施却未能同步发展，影响了旅游业的正常发展。特别是近年来国庆黄金周、各类短假期以及周末假期在旅游景区发生的各类群体事件，暴露出旅游行业在旅游景区管理中的若干问题。

2007年《物权法》颁布后，国务院修改了2003年制订的《物业管理条例》，第二条规定的“物业管理”是指“业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。”但现实中，商业物业、旅游景区物业等都存在物业管理，大量的非民用住宅的物业管理不能依据《物权法》和《物业管理条例》进行关系调整，那么在法律上应当如何规范商业物业、旅游景区物业等物业管理行为?或者说，《物权法》、《物业管理条例》是否应当重新审视对建筑物、业主等概念的界定?

旅游景区物业管理的法律性质分析——与住宅物业管理、商业物业管理法律性质的区别

一般来说，民用住宅的物业管理被认定为业主与物业管理公司之间的民事关系。双方以物业管理合同为依据，按照《物权法》确定的业主、业主大会以及业主委员会的权利，依托物业管理公司对民用住宅范围内的小区进行管理。民用住宅的物业管理模式，《物权法》规定了三种，一是业主自行管理，二是委托物业管理企业管理，三是委托其他管理人管理。与《物业管理条例》相比，《物权法》增加了两种模式，即业主自行管理和委托其他管理人管理。“业主自行管理”模式是指业主组织或业主委员会直接聘请专业服务公司提供保安、保洁、绿化等专项服务;而“委托其他管理人管理”模式是指有从业资格的注册物业管理师组织进行管理。【1】这两种新模式有一定的积极意义，在促进物业管理市场的发展方面有积极作用。但相较而言，“业主管理自行”模式下，业主作为管理人缺乏从事物业管理的专业知识与技能，而“委托其他管理人管理模式”中则存在着管理人抗风险能力不足的弊病。无论从专业管理角度，还是从提供专业化的服务方面，采取物业管理公司对民用住宅进行管理的方式更具优势，也应当占物业管理的主导地位。

商业物业管理在内容上与民用住宅物业管理相去甚远。现代物业管理展现出对物的管理与对人的管理的二重性，对物“管理”与对人“管理”的矛盾统一。商业物业管理更注重管“事”，而非管“人”，而旅游景区物业管理更多体现为综合管理，既要管“物”，又应管“人”。

在旅游景区物业管理中，对物的管理包括：

一、保存行为——即以防止建筑物毁损、灭失、限制等为目的的维持其现状的行为，包括建筑物的简易修缮等;

二、改良行为——指不改变物的性质，而增加其效用或价值的行为，如修缮被游客损坏的旅游设施等;

三、利用行为——指为满足游客需要，对景区进行改造的行为。

对人的管理包括对景区所有游客以及工作、管理人员的管理，其对象不同于民用住宅的业主。凡出入景区的人，均应纳入管理范围内，其内容可分为对建筑物不当毁损行为的处置、对建筑物不当使用行为的规制，以及对妨害行为的防范等。

旅游景区的物业管理，特别是对游客等人员的管理，除了基础的服务关系可以被界定为民事关系外，旅游景区对游客的管理更多地体现出经济法方式的“管理”，这种管理已不仅是平等主体之间的关系，而是特定环境中的管理权力关系，如景区在突发事件当中对游客的限制与疏导。由此而表现出与民用住宅物业管理完全不同的特征。

旅游景区物业管理权分析——旅游景区物业管理权的性质与内容

根据传统的物权理论，使用权是所有权的一项权能，所有权人或他物权人在行使物的使用权时，这种权利具有物权的性质，如支配性、排他性等。在传统的物业管理下，物业所有人对其所有物业享有的所有权是完整的，涉及专有物业整体，物业的管理权与他物的管理权并没有不同。物业所有权本身就包含了对物业占有、使用、收益和处分的权利。当所有权人取得某物业的所有权时，也就理所当然地享有了对该物业的管理权。因此，物业管理的权利基础即是物业所有权。就此问题，有学者曾分析指出物业管理权是具有一定的对世性的权利，这一权利的行使不以他人的同意、配合为前提，他人所行使的物业管理权是在物业所有权上设定的权利，即所有人之物上权利。【2】然而现代的物业管理权与传统物业管理权有着不同的特点。民用住宅的物业管理权体现在处理建筑物共用部分的使用、维护以及费用的负担等管理问题上，这样会导致在物业管理中产生更多的矛盾与冲突。这些特点决定了建筑物区分所有权包括所有权人对建筑物专有部分的所有权、对建筑物共有部分的持分权以及由以上两种权利衍生的成员权。这些权利的行使，已经具有相当的公共性质。特别是成员权，确立该权利的目的就决定了该权利需要通过公共性的方式才能实现，在于限制区分所有权人个人权利的极度膨胀，并防止由此而产生的对全体区分所有权人共同利益的损害。【3】

如果说民用住宅的物业管理权具有公共性，那么旅游景区的物业管理权就应当具有权力的某些属性了。民用住宅的物业管理权基于业主的委托授权而产生，虽然也具有一定的公共性，但仍应归入民事权利的范畴。而旅游景区的物业管理权，对游客的管理权已不是民事权利的范畴，而是在公共范围内对游客人身安全等实施的公共管理，这种公共管理权应当是某种权力，游客在景区的公共范围内有“义务”接受管理，属于经济法中的公共管理权的范畴，只是这种权力的行使方式更“柔和”与“平等”。

就旅游景区物业管理权的内容而言，旅游景区物业管理部门应当在旅游行政部门的指导下，制订旅游景区《物业管理公约》。该《公约》不仅是旅游景区物业服务规范，同时应当体现旅游景区物业管理的内容。一般情况下，物业管理包括常规性的公共服务、针对性的专项服务和委托性的特约服务。

常规性的公共服务主要是对“物”的管理，包括：(1)房屋建筑主体的管理;(2)房屋设备、设施的管理;(3)环境卫生的管理;(4)绿化管理;(5)保安管理;(6)消防管理;(7)车辆道路管理;(8)公众代办性质的服务。旅游景区的常规性管理也与此类似。

专项服务是指物业管理部门为满足特定群体和单位的需要而提供的各项服务，包括提供游客需要的特殊帮助。此类服务具有公共管理的性质，在特定情况下，如在突发事件当中，旅游景区物业管理部门应当承担管理者的角色，必要时采取强制性措施。

委托性的特约服务是为满足个别需求受人委托而提供的服务，通常在常规性的公共服务中无法体现为特定人群提供的特约服务，如旅游景区为特殊团体的游客配备特定的住宿、饮食等服务。

旅游景区物业管理完善的几点建议

旅游景区的物业管理在诸多方面与住宅区和商业物业管理存在区别，但在物业管理水平上，却与住宅区和商业物业管理的水平相差较大，因此，对旅游景区的物业管理的完善提出以下几点建议：

突出旅游景区物业管理的公共性

前文已述，由于我国旅游景区投资主体的多元性，导致不同性质的旅游景区的物业管理内容不同。现实中，商业性旅游景区的物业管理相对规范，公益性的旅游景区的物业管理相对落后，特别是涉及游客人身安全和财产安全的旅游景区的设施以及人员都相对缺乏。【4】因此，笔者认为，不论旅游景区是由哪种投资主体兴建，都需要旅游管理部门制定统一的旅游景区物业管理规范，对涉及游客基本的人身、财产安全的设施和人员进行统一的配置与规范，突出旅游景区物业管理的公共性。

协调旅游景区商业效益与旅游景区物业管理公共性之间的关系

从根本上说，无论投资主体是谁，旅游景区都属于公共资源，因此，公共性是旅游景区的基本属性，管理资金来源往往体现为政府财政的补贴。旅游景区的经营，哪些属于营利性经营，哪些属于政府补贴，相对应即哪些属于景区运营的责任，哪些是政府的管理责任，需要界定清楚。笔者认为，涉及游客人身、财产安全的事项，应当属于政府公共管理的责任，因涉及公共性的管理而支出的费用，可以纳入政府财政补贴的范畴，由旅游景区物业管理部门实施。在目标上，旅游景区的物业管理的公共性更多要结合旅游景点人员流动性强等特点，结合景区物业的特点，提供有效的物业管理内容。除此之外，涉及旅游景区自身经营的内容，属于市场行为，应当追求营利性。通过这样的方式，实现旅游景区商业效益与物业管理公共性之间的协调。

注释：

【1】王露，《物权法》对物业管理的影响，中国房地产金融，2007年第8期。

【2】贾茹在《物权法下的物业管理权》一文中指出：“物业管理权的行使不需要他人的配合、同意，并具有排他性，物归谁所有、占有，就由谁来行使物业管理权，谁获得相应的收益;同样，在一物之上只有一个物业管理权，物业管理权具有对世性，权利人对物业的管理，可以排除权利人以外其他任何人的干涉。由于所有权能是可以分割的，所以，当所有权人将物业所有权的某些权能让渡给他人的时候，就会出现由他人来行使物业管理权的情形，这时，他人所行使的物业管理权是在所有人之物上所设定的权利。”见贾茹《物权法下的物业管理权》，《现代物业》，2007年第9期。

【3】潘嘉玮，论物业管理的物权性质，《暨南学报》，2006年第2期。

【4】例如，广州番禺的大夫山旅游景区作为开放式的免费旅游休闲场所，没有在景区设置广播系统，如遇游客失踪或自然灾害等突发事件，将无法通过广播系统联系景区游客，这是该旅游景区公共设施的重大缺陷。

【3】潘嘉玮，论物业管理的物权性质，《暨南学报》，2006年第2期。

(原载于《现代物业·新业主》2013年05期/总第257期)

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