《国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称为《意见》)2016年年初发布，提出原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。由于住宅小区一直以来采取封闭管理，《物权法》的出台进一步强化了封闭的观念。当下政策调整，顿时激起千层浪，反对之音不绝于耳。那我们先来看看美国的社区管理，也许能得到一些启示，改变“拆围墙”就是“侵权”的观念，重新思考社区开放的利弊。
美国街区制概况
美国房屋类型大体分为两类：一类是公寓房，基本位于城市中心，从开发到后期管理均以楼宇为单位，楼体之外就是敞开的社区。例如旧金山市中心繁华地段高耸入云的写字楼和公寓，走出楼门即是街道，多数街道不宽敞，以两行、四行车道为主，行人、车辆在楼前川流不息(见图1)。住宅密集区也是如此，不过街道更窄、单行道更多，但基本没有车开不进的地方(图2)。另一类是独立别墅、联排别墅，一般位于城市周边以及城镇主街之外的区域。别墅群无外墙阻拦，而且没有物业服务企业管理，绿地之外就归市政管理，车辆可以在别墅区内自由穿行(图3)。
图1 旧金山市中心繁华地段
图2 从花街俯视住宅区
图3 从飞机上俯视美国城市
笔者在美国从纽约到洛杉矶，从芝加哥到迈阿密，一路走来一路看，封闭、半封闭的小区不是没有，但数量极少、规模小且均处于非交通要道上。洛杉矶县蒙罗维亚市(Monrovia)老街有一处完全封闭的房屋租赁中心(Leasing Center)，房屋经营公司负责开发、建设、物管及租赁，租赁者凭借门禁进出小区，小区内配置台球室、休息室、游泳池等娱乐设施。小区封闭能保证租户独享资源，保证居住品质(见图4)。在硅谷圣何塞市(San Jose)、新泽西普林斯顿市(Princeton)存在半封闭小区，行人可以自由出入小区，车辆只能停入地下停车场，禁止在小区内穿行。在美国很多小城市其实见不到这样的小区，但圣何塞市苹果、谷歌、雅虎等公司云集，普林斯顿市坐拥美国一流的大学和研究院，两座城市都成为美国上层人士青睐的居住地，地价冲破经济疲软的束缚而直线攀升。新建项目中很少有独立别墅，近期普林斯顿大学附近三处Leasing Center同时建设，三居公寓已售到180万美元(图5)。
图4 蒙罗维亚市老街完全封闭的房屋租赁中心
图5 圣何塞市的半封闭小区
美国街区制背景
历史因素
美国除了纽约、旧金山、洛杉矶等几座大城市核心区外，绝大多数地区人少地多，别墅、公寓零散分布在市镇周边，有些住宅区被湖泊、树林、绿地所环绕，出门很难搭上出租、公交和城铁，只能依靠私家车出行。美国中产家庭一般有几个成年人就有几辆车，而且房子基本配建有车库，美国人早已习惯直接开车进家，是名副其实的“车轮上的民族”。这种汽车使用方式催生“道路共享”的文化，无论高速公路还是门前小道，没有禁行，没有收费(鲜有高速路段收费，一般也不超10美元)。
美国国家公路建设维护是联邦政府的事，州际公路建设维护是州政府的事，一般道路建设维护是镇政府的事，业主只管房前绿地，没有哪个业主会主张“路权”。这种开发模式和产权基础，为“道路共享”提供了坚实后盾，也是美国街区构成的必然选择。
社会因素
在美国，街区越开放预示居住地品质越高，安全系数越高，越是围着护栏越说明居住地低收入者较多，打砸抢越是频发。其中主要原因是美国穷人区、富人区明显分隔，穷人区房屋破旧、环境秩序混乱、白天常见闲晃的无业游民，夜里枪声、警车声交替响起，街区弥漫着压抑、衰败的气息。而中产阶级和富人的居住地相对安静，治安良好，人们遇到不认识的人也会礼貌地彼此问候，优雅的环境让人产生置身于高尔夫球场的感觉。绝大多数小偷、抢劫犯是破产的穷人，他们没有私家车，这就缩小了他们的活动范围，所以穷人区犯罪率高，而富人区相对安全。这就能解释为什么很多富人区抵制公共交通进入，例如太阳城(Sunnyvale)是美国IT精英聚集地，他们集体要求地铁绕道该地区，地铁建设一拖再拖。
但美国穷人区的治安事件也多是街面打劫，入室盗抢鲜有发生，因为美国宪法中明确写着“民众拥有并且佩带枪支的权利不容侵犯”。曾经有一个日裔的推销员不顾业主警告仍敲门要求进入家中，被业主开枪打死，法院判决业主不必承担刑事责任。这样的案例绝非仅此一例，但无一例外均判决业主无罪，无论闯入者是否存在犯罪意图。枪比围栏更能有效抵制犯罪，而且美国人没有在家中存放大量现金的习惯，入室盗抢犯罪级别又仅次于谋杀、恐怖主义行为，一般会量以重刑。加之美国警力充实，报警之后，五分钟之内荷枪实弹的警察就会出现在面前，业主没必要再花钱聘请保安，也没必要封闭社区。因而人身安全保障是美国街区制实行的必要基础。
规划因素
美国基本没有物业管理区域的概念，买房时会标注土地产权面积和房屋面积，标注以外的就是市镇管理区域。市政能提供完整的社区服务，市镇政府和志愿者是服务的提供者，服务费用来源于业主交纳的物业税。别墅业主一般不用交纳物业费，公寓业主交纳的物业费基本用于房屋经营费以及楼内电梯等设施设备的维养，水、电、网络由专业公司管理到户。物业管理与公共管理之间的界限分明，有无物业服务公司不会影响业主最基本的生活。所以说健全的公共服务是实行开放街区的必要保障。
国内街区制现状与展望
围墙拆除是轻而易举的事情，几个散兵游勇不到一天便能拆除，但是不是与法理人情相悖、拆除能不能达到预期效果、会不会受到业主的集体抵制、可不可能带来新的问题，这是我们在拆除之前就要考虑的。应该广泛调研、评估风险、谨慎研究、合理规划，逐步打开，不能顾此失彼。笔者从以下四方面谈谈个人看法。
《意见》与《物权法》赋予业主共有、共用权利相冲突
《物权法》规定建筑区规划内的道路、绿地、其他公共场所、公用设施属于业主共有;建筑物及其附属设施的维修资金，属于业主共有;业主可以自行管理建筑物及其附属设施，也可以委托物业服务企业或者其他管理人管理;建筑区划内规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。在现行法律体系下，建设单位负责出资建设小区内共用设施设备，售房时将建设费用转嫁给全体业主，之后的日常管理和更新改造也由业主负责，小区的封闭状态能保证本小区业主独自享用，并享有共有权利。
《意见》将小区内的道路公共化与《物权法》全体业主私有化相左，《意见》的法律效力低于《物权法》，如果要推行开放街区制，应该首先修改《物权法》，并出台细则规定已建成物业项目绿地、道路、停车位、场地的政府回购政策，对相关业主进行合理补偿，补偿金额应该包括建设费、维护费和政策补偿金。
大量车辆驶入社区带来噪音、扰民、安全等新问题
《意见》转变封闭小区的现状主要用于发展开放畅通的公共路网，解决交通拥堵的问题，但国内一二线城市拥堵主要是人太多、车太多造成的。美国纽约人口约810万，核心区域每小时停车费不低于20美元，华尔街精英大多乘坐地铁、渡轮、公交车上班，即使是这样，纽约上班高峰也还是会堵车。而北京、上海人口均超2,000万，白领上班以开车为首选，不少单位为职工提供免费停车场所，即使收费一般每月也不超过1,000元人民币。美国人上班时，车停在自家车库里，中国人上班时车都堵在路上。单单靠优化道路，不转变出行观念，仍会带来新的问题。
相比较而言，美国人开车比较文明，司机很少按喇叭、礼让行人，而且街区内车速要求40迈以下，超速会重罚(加州超速罚款400美元，记分一次就要参加学习)。我国的封闭小区是行驶文明度的分界，业主进入小区会产生回家的感觉，会控制车速、声音。社区打开后，可能会打破现状，将噪音、扰民、安全隐患一并带入小区。社区可以打开，但是要与发展健康出行一同进行。
小区停车本已极度紧张，开放社区更是火上浇油
老旧小区建设初期私家车还是稀有物，规划设计中基本没有停车场所，物业管理区域内也未预留足够的空间用于建设停车场所。产权单位、物业服务企业、社区只好见缝插针，挤出停车位。20世纪90年代政府对车位规划配置指标作出规定，但规划配置指标相对滞后，新建小区停车位不足的情况普遍存在，利用地上公共区域停车是目前通行的解决办法。打开已建成的住宅小区和单位大院，就意味着地上车位走向消亡，业主的车停到哪里去就成了大问题。而且小区越是老旧越是位于城市核心地区，也是停车位最为紧张的区域。街道办事处、乡镇政府应作为牵头单位，通过鼓励社会单位夜间时段将停车场对外开放、新建大型停车场、增建立体停车库(如图6)等手段，做到先解决停车问题，再开放社区。如果本末倒置，业主车辆就不知道会堵哪个政府单位的大门。
图6 美国的大型立体停车楼
打破原有物业管理界限，公共管理主体需重新确定
在国内物业管理区域内，大大小小的事都归物业服务企业管。政府各管理部门基本不将日常管理触角深入小区，反倒利用物业服务企业作为“抓手”，因而物业服务企业承担了不少公共管理职责。社区开放之后，业主共有、共用场所随之退到楼宇之内，小区道路、绿地相应成为公共道路、公共绿地，物业服务界限相应退至楼宇门口，秩序维护、保洁绿化、消防设施维护、卫生防疫等公共事务应交还给政府负责，政府管理难度将高于现状，毕竟封闭管理和保安能将多数入室盗抢拦阻在小区之外。同时，小区绿地、花园是业主为数不多的休闲场所，随着道路改造减少甚至取消，政府应该参考纽约、温哥华的城市森林规划体系，纽约楼宇之间的绿化也是少之又少，但整个中央公园覆盖半个纽约，行人不小心就走进中央公园的绿色怀抱。加拿大温哥华更是在森林里建房子，优美的居住环境让人幸福感爆棚。
封闭社区与开放社区面临长期并存
20世纪90年代以来一直推行封闭社区，道路场地、设施设备、楼宇布局规划、建设及后期管理都以封闭为出发点。大门拆除容易，但是已建成的基础设施转变很难。例如有些项目只有一个出入口，社区里有“断头路”、“丁字路”，这类社区的开放从优化道路结构的角度来说没有意义，而且可能误导车辆绕路。同时，政府尽数买回小区路权不可能实现，肯定存在多数业主不同意开放所住小区的情况。由于业主置业时已与各方达成“封闭社区的契约”，政府不能强行拆除围墙，只能通过提升社区服务、增强警力等方式，通过示范效应，用时间、软性服务手段开放社区。开放社区需属地政府多调研、多听意见，不能搞一刀切，要因地制宜、多种方式并存。
笔者个人认为开放社区，能倒逼政府理清物业管理与公共管理的界限，促使地方政府承担本应履行的职责，有利于持续提升公共服务和管理水平，也有利于物业管理行业健康发展，相信我们的社区明天会更好。
(原载于《现代物业·新业主》2016年第6期/总第359期)
