当前，住宅小区中与设施设备相关的居住安全问题突出，比如电梯安全、燃气系统安全、二次供水安全、消防安全等，电梯安全尤为突出。但是一直以来，一旦出现安全问题，谁该承担责任却存在一些争论。2013年6月29日《中华人民共和国特种设备安全法》(以下简称《特种设备安全法》)颁布，为谁应对使用的特种设备安全承担责任的争论画上了句号。本文以电梯安全为例，主要针对区分所有建筑物中的居住安全问题如何促进楼宇业主委员会(简称楼委会)的建立作一探讨分析。
新颁布的《特种设备安全法》第十三条规定：“特种设备生产、经营、使用单位及其主要负责人对其生产、经营、使用的特种设备安全负责”。第三十八条规定：“特种设备属于共有的，共有人可以委托物业服务单位或者其他管理人管理特种设备，受托人履行本法规定的特种设备使用单位的义务，承担相应责任。共有人未委托的，由共有人或者实际管理人履行管理义务，承担相应责任”。
电梯属于特种设备，在区分所有建筑物中，电梯又属于业主共有设备。根据上述规定，区分所有建筑物中的业主，如果委托了物业服务单位或其他管理人管理其共有的电梯，则物业服务单位或其他管理人将承担使用单位的责任，也就是需要对其管理的电梯的安全负责。如果全体业主没有委托，则将由全体业主或实际管理人承担电梯安全责任。
然而，人数众多的区分所有建筑物中，业主如何委托物业服务单位或其他管理人?全体业主又如何承担电梯安全责任?
在新建小区，建设单位一般会将小区委托给一个物业服务企业来提供管理服务，此时，电梯将实际由物业服务企业管理和控制，电梯的使用单位确定为物业服务企业。
在成立业主大会之后，照理，此时建设单位应当依据合同继续完成尚未进行的业主共有部分的移交手续，但现实中建设单位往往以已经移交给其委托的前期物业服务企业为由推卸移交责任，而前期物业服务企业则以前期物业服务合同尚未终止为由拒绝移交。在这种情况下，电梯的使用单位也只能确定为物业服务企业。
目前，一般估计认为全国成立或曾经成立过业主大会的小区在20%到30%之间，能够正常运转的业主委员会可能不到5%。其原因十分复杂，涉及到法律法规不完善、行政干预、建设单位和物业服务企业阻碍、业主参与度低、业主人数多组织难度大等等。
在过去的近20年中，由于强势物业服务企业的存在，实际上一个小区有没有业委会照样运转，全体业主如何委托物业服务企业或其他管理人、如何承担电梯安全责任变得不重要。但是，自2008年以来，由于人工成本上涨、物价上涨以及建筑物及其附属设施设备老化导致维修成本上涨等原因，曾经风风光光一统新小区，强制实行一元化物业管理制度的模式，已经难以为继。物业服务企业是由资本控制的营利机构，逐利是资本的本性，在各种成本上涨的情况下，物业服务企业为了保证自己的利润，很多企业就开始放弃包干制承诺，通过降低服务标准来降低成本，比如各类服务人员数量减少、年龄增大，能不修的就不修等着变成大问题动用专项维修资金……。
一般的维修和养护不做，比如楼道墙壁破了不补，花草死了不种，也就影响了小区的品质，但不至于影响业主的生命财产安全。然而，电梯、燃气系统、二次供水水箱、锅炉等设施设备或外墙体、楼顶等建筑部位，如果没有及时维修或保养，极有可能在某个时刻给业主或他人的生命财产造成伤害。而且，任何成本的降低总是有底线的，总不能一个服务人员都没有，什么维修都不做。一些物业服务企业实在维持不下去了，就要求业主提高物业费。然而，提高物业费，从业主兜里掏钱这么“大”的事情，任何单个业主说了都不算的，需要业主共同决定。在有业委会且业委会工作正常开展的小区，提高物业费可以通过业委会这个管道，与业委会协商，然后召开业主大会会议形成合法的决议来解决。没有业委会或者业委会工作不正常的小区，物业服务企业可是连商量的对象都没有了，擅自涨价又不合法。一元化物业管理制度的弊端此时暴露无遗。
这下陷入死循环了——不涨价，物业服务企业就降低服务水准，但越降低服务水准，业主越不愿意涨价。一般物业服务企业的资本金是不多的，也就五十万元到一百万元，基本靠从业主那里收取的物业费维持运转，而且自称连年亏损(真亏假亏且不论)，所以其应对风险的能力是很小的。为了防止出现安全问题，必须有足够的资金投入到维修养护中去，然而，由于物业管理账目不公开，普通业主对物业服务企业也没有信任感，又难以成立业主大会来进行监督，所以涨价以后的钱是否能用到需要的地方去，业主是没把握的，因此业主不认可物业费涨价。有的物业服务企业实在撑不下去了，为了避免承担责任，只好撤管或者假装撤管，只管能挣钱的商业部分和车位车库。
那怎么办呢?解决的最佳方法就是让业主自己来商量决定建筑物及其附属设施设备如何管理以及花多少钱来管理维护，由业主自己对决定承担责任，而不是建设单位和物业服务企业包办代替。
但国内的小区规模巨大，一般在1,000户以上，甚至高达5,000户、上万户，在这样的小区，不同楼宇之间的业主，利益关联性小，利益冲突大，想通过一个业主委员会来直接进行良好的治理，几乎是不可能的。从管理学的管理跨度加上“二八原理”推算，一个7名成员的业委会能够直接治理的业主人数在300人左右，超太多就得将小区分成两级管理。所以大小区的最佳选择就是以楼为单位，每楼建立一个楼委会来对本楼的事务进行管理，然后在此基础上再建立小区业委会。
建筑物区分所有权的基础是单幢建筑物，每幢楼的楼内共有部分一般只跟本楼业主有关系，而与其他楼的业主没有共有关系，比如电梯、燃气线路楼宇专用部分、暖气线路楼宇专用部分、供水系统楼宇专用部分、楼体承重结构、楼盖、过道等等，这些共有部分对业主的日常生活影响最大，这一部分也比较能够让业主具有利益共同体的感觉。而楼外共有部分，如道路、绿地等虽跟业主利益相关，但跟楼内共有部分相比，利益关联度要小。
某幢楼的电梯出现事故，日常生活受影响最大的是该楼的业主和住户，遭受人身伤害和财产损失可能性最大的也是该楼的业主和住户。如果电梯要进行中修、大修和更新、改造，也是该楼业主分摊专项维修资金，与其他楼业主无关。所以，该楼电梯维修保养的好坏，直接影响到了该楼业主的切身利益。
高层楼房的业主人数一般在100人-300人，多层的业主人数一般在30人-100人，人数相对较少，加上本楼宇业主的利益共同体比较明显，业主之间的分歧就会比较小，组织成本就比较低，业主举行会议作出决定就相对容易。楼宇业主内部达成共识的另外一个有利因素是，由于同楼的业主碰面的机会比较大，所以即使有意见分歧，导致敌对的概率也小很多，大家相互谦让的时候可能更多一些。所以，以楼为单位选举产生楼委会进行管理可避免现有建筑区划内业主大会成立难、业委会运行难的问题。对于电梯维修保养这样的问题，在楼委会的组织下，本楼业主就比较容易形成共识，从而解决前面所讲的提高物业费难的问题。由于本楼的事务相对范围小，楼委会对物业服务企业或其他管理人进行监督管理也比较容易。对业主来讲，对楼委会的监督相对来说也容易多了，平时经常能够碰面，有问题可以及时沟通。即使楼委会有做得不合适的地方，业主也容易发现和纠正，避免矛盾的积累。
在建立了楼委会后，可以将物业费的筹集和使用分成两部分，第一部分为本楼建筑物共有部分的物业费，第二部分为楼外共有部分的物业费。第一部分的筹集标准由本楼业主会议决定，第二部分的筹集标准由小区业主大会决定。这样，物业服务企业或其他管理人作费用收支报告时就需要把楼内楼外的管理和费用使用账目分别报告、分别核算。小区业委会只需要审查楼外共有部分的管理和账目，楼委会则重点审查楼宇内共有部分的管理和账目，同时监督小区业委会对楼外共有部分的管理和账目的审查。由于现有住宅专项维修资金的管理使用也是以幢为单位设账核算，由维修部位的共有人按建筑面积比例分摊，所以，物业费的筹集和使用分成两部分是合理的。因此，设立楼委会并不会导致物业费的筹集和使用困难，相反，更便于业主监督建筑物维修养护及其费用的合理使用，更加关心本楼宇的日常维护。
至此，可以回答一下本文开头提出的问题了。人数众多的区分所有建筑物中，业主应建立楼委会，并在此基础上建立小区业委会，通过楼委会或小区业委会来委托电梯的物业服务单位或其他管理人，由物业服务单位或其他管理人承担电梯安全责任，或者楼委会直接对电梯进行管理，由楼宇全体业主承担电梯安全责任。
所以说，《特种设备安全法》第三十八条明确了特种设备的安全责任后，电梯安全等居住安全问题将促进楼委会的建立。
(原载于《现代物业·新业主》2013年07期/总第263期)
