根据《杭州市物业管理条例》相关规定，经营性收益归全体业主所有，可用于共用部位、共用设施设备的维修、更新、改造或者补充物业专项维修资金，也可以根据业主大会的决定用于物业管理的其他需要。案例涉及几个问题：第一，将公共收益直接分配给业主是否属于法规规定的“其他需要”?第二，即使属于“其他需要”，业委会在未得到业主授权的情况下，有无权力做决定?第三，更重要的，即使业委会违规了，居委会出来“叫停”的依据何在?
如何看待业委会分钱
根据《钱江晚报》报道，杭州下城区住房和城市建设局物业管理科一位工作人员说，有关小区经营性收入的用法，《物权法》中规定是可用于小区共有部位设施设备的维修、更新、改造或者补充物业专项维修资金，但是杭州市住房保障和房产管理局曾经出过一个文件，里面加了一句“也可以用于全体业主决定的其他事项上”，只要“双二分之一”业主认可就可以。以这位工作人员的观点，分配现金没有什么不妥。这看上去是个程序上的问题，实际上是权限问题，即业委会未经业主授权没有对公共收益的决定权。
管理得当的小区都会多多少少有公共收益。在实践中，这些收益一般被用于：1、冲抵物管支出;2、用于业委会开支;3、用于小区维修;4、用于小区活动。但也有不少小区将公共收益直接回馈业主，如：
2012年南京奥体新城翠杉园小区的业委会集体决定将2011年的公共收益，给业主发“年终奖”，581户每家每户价值200元的食用油，共11万元。
2014年吉州区习溪桥街道江南御景园小区800多户业主，每户发90元钱，共7万余元，只要全额交纳了2014年的物业管理费，就可凭票据和身份证领取一个90元钱的红包，这部分钱主要来自小区的车位和广告费。
上海的三湘世纪花城，从2011年就从公共收益中减免业主一个月的物业费。
2016年成都翡翠城二期小区公示称：小区业委会于2016年2月1日至6日将小区公区受益部分的52万元，以现金红包的形式委托物业中心集中发放给全体业主，现红包领取1,003户，领取金额440,215元，未领取红包159户，未领取金额71,498元,此收益同样来自于公共收益。该小区物业公司相关负责人表示，“业委会和我们定了公共区域经营收入酬金制度，公摊面积受益按照三七或者二八比例分成，业委会占大头。今年初结账后，业委会将公共维修资金不足的部分冲抵后发现还结余50多万，所以他们决定以现金红包的形式分发给业主，红包按照每平方米3元发放。到7月底仍有部分业主在多次公示后还是未领取，于是将这部分钱重新回收到了业委会共用账户。”
可见，将公共收益发红包并不是新鲜事。
另一方面，从报道上看，星都嘉苑历届业委会是相当得力的业委会。该小区交付已经11年，目前业委会是第三届，其中有一些成员是从第一届就开始干起的。成员中有区人大代表、区政协委员、大型酒店老总，还有名校校长。业委会能够从开发商手里拿回楼书中承诺的会所，进行小区安保升级、电梯维修、绿化维护等。到报道发布为止，小区累计有700多万元物业维修资金，至今只在利息部分动用了4万元用于维修，其他安保升级等都是使用小区的经营性收入;其次，由于物业费一直未涨，公共收益也用于每年补贴物业公司40多万元。如果说此前补贴给物业公司维持了物业费不涨，算“暗补”，现在无非是明补而已。
也就是说，如果业委会管理得当，无论是与物业管理公司合作顺利，还是自管小区，多多少少都会有经营性收入，且在实践中，将这些公共收益用于补贴物业费、维修费，有些还用于直接给业主发红包，而且多数未经过严格的业主大会批准程序。因其作为普惠性的举措，不会引发业主的反弹。
而星都嘉苑案例又涉及业委会到期及下届业委会的选举，居委会怕引起新的矛盾与冲突。之所以决定发放，前届业委会也是出于不放心将这么多钱交给下届业委会。而且，他们现在准备发放的公共收益是截至2016年8月份之前，也就是业委会届满之前的公共收益。“9月至年底还有40多万元的应收款”。因此，业委会在发钱的公告里说“将此作为本届业委会在财务上的完结”。可见，该业委会认为这部分收入是此届业委会任内的，且完全用于业主。从法规上说，这类决定亦需要经“双二分之一”业主同意。但从实践上，业委会很难做到事事征求业主意见，管理成本太高。
然而业委会的管理权毕竟是有限的。最适当的做法是在业主公约(管理规约)中约定公共收益的使用与分配规则。根据收益的多少以及未来维修等需要，在管理规约中直接授予业委会一定比例的当期公共收益使用权，并以公开财务、征求意见等的方式进行监督与约束。这既合乎了法规要求，也减少了业委会的管理成本。
如何看待居委会介入
居委会与业委会的关系是一直长期争论的话题。其冲突在于，两者在法规上虽然都是群众自治组织，但实践上，居委会作为与国家基层政权相联系的一种群众自治组织，属于行政社会系统;业委会是与房产所有者(业主)相联系的一种群众自理组织，属于业主社会系统。因此，我国《物业管理条例》和住建部印发的《业主大会和业主委员会指导规则》中规定，居委会对业委会具有指导、监督的功能。
除了对业委会工作的监督和指导，必要情况下，居委会可以直接对业委会工作进行干预。《业主大会和业主委员会指导规则》第四章“指导和监督”中指出，以下三种情况，在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，居委会可以直接干预：一是业主委员会未按业主大会议事规则的规定组织召开业主大会定期会议，或者发生应当召开业主大会临时会议的情况，业主委员会不履行组织召开会议职责的，在相关政府部门责令下逾期仍不召开的，可以由居民委员会组织召开;二是业主委员会在规定时间内不组织换届选举的，责令其限期选举仍不组织的，可以由居民委员会组织换届选举工作;三是因客观原因未能选举产生业主委员会或者业主委员会委员人数不足总数的二分之一的，新一届业主委员会产生之前，可以由居民委员会代行业主委员会的职责。
杭州星都嘉苑社区业委会在2016年8月底已经到期，并且没有完成换届选举工作，按规定，在新一届业委会产生之前，可以由居委会代行业委会的职责。因此，该业委会在10月做出的决定不具有效力。在该小区业委会尚未按期选举情况下，居委会有权叫停业委会发放公共收益的行为。如果该业委会按照法规规定的程序，通过召开业主大会决定小区公共收益的分配，则居委会不会也无权干预小区公共收益的分配。然而，如前所述，该业委会辩称他们发放的是任期内的公共收益，并未越权。那么，对于他们仅通过业委会投票决定公共收益分配，而且在任期后做出决定的行为，居委会有无权力直接叫停?居委会作为居民自我管理的组织，其权力来源与业委会不同，法规未授予其基于财产的管理权。监督与指导不宜变成直接的干涉。对于业委会不合法规的行为，只有业主大会有直接的否决权。同样由于召开业主大会的成本太高，在实践中难以落实。在业主管理规约中，同样应当设立对此类情况的规定，如赋予一定比例业主异议权，赋予居委会召开业主大会的动议权、发起权，或者设立业主代表会、四方会议等社区组织直接否决权等，不易将监督权与指导权变成层级制的命令权。
结论
小区业主的管理权是基于建筑物区分所有权而来，从法规上说，举凡涉及小区共有物权、共同收益及其管理的种种问题，其权限均应依共有物权而定。在不违反现行法规的情况下，可以通过小区规约进行一些管理权限上的细化规定。居委会作为事实上的半行政半自治的组织，在实践上，一方面拥有更广泛的行政资源;另一方面，组织方式、人力资源等都远较业委会更为规范，应当发挥充分监督与指导小区业主自治的作用。然而，这一作用应当表现为日常为小区业主(业委会)提供更多的指导、帮助，并通过制度化的方式对业委会进行有效的监督。这同样可以在业主公约中加以规定。小区在我国发展阶段不长，法规上的规定相对抽象，存在不少问题。在实践中，既不能违法，亦不易过于武断，而应根据实际情况，允许业主在法规的框架下，根据每个小区的不同情况，制定业主规约，逐步探索发展业主自治管理的制度与法规。
参考文献：
[1]杜江涌.业主委员会制度的解读与重构[J]. 学术界，2015(11)∶214-222+327.
[2]彭建军.业主委员会的法规地位分析[J]. 中南民族大学学报(人文社会科学版)，2006(05)∶99-102.
(本文共同作者：郭圣莉，原载于《现代物业·新业主》2016年第11期/总第374期)
