停车难与停车产业化
当前，从人口上千万的超大城市到人口只有几万、十几万的县城、小镇，停车难已经成为普通百姓出行的烦恼，也给政府管理带来了困难。对此问题，常见的解决办法是从需求角度对机动车限购或者限行，或者从供给角度采用信息化手段盘活停车位存量、提高利用效率。虽然这些措施有一定效果，但是，停车难的根本原因还是在于车位供给不足。根据《2017中国智慧停车行业大数据报告》，2016年我国停车位缺口率达50%。按照国家发改委公布的数据，目前我国大城市小汽车与停车位的比例约为1:0.8，中小城市约为1:0.5，而发达国家约为1:1.3，保守估计我国停车位缺口也要超过5,000万个。因此，缓解停车难的关键在于增加车位供给。
但是，我国传统上一直把停车位作为城市公共交通的组成部分，看作是公共品，主要由政府承担供给责任。在机动车爆发式增长的情况下，仅靠政府的力量远远满足不了需求，这也是当前车位供需矛盾如此之大的原因之一。在政府供给能力有限的情况下，引入社会资本参与停车位的建设和供给，是一个可行选项(即使停车位属于公共品条件下，引入社会资本，其实也无不可)。同时，无论是理论界还是政府部门，对于城市停车位物品属性的理解，都发生了革命性变化：认为停车位属于个人可以为之付费的商业地产一类，其发展应该由社会资本或通过产业化途径解决，而不能看作由政府来提供的公共产品、公共服务。基于此种理解，2015年8月，由国家发展改革委、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部、交通运输部、公安部、银监会七部委共同发布了《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，其中明确提出“以停车产业化为导向，在城市规划、土地供应、金融服务、收费价格、运营管理等方面加大改革力度和政策创新，营造良好的市场化环境，充分调动社会资本积极性，加快推进停车设施建设，有效缓解停车供给不足，加强运营管理，实现停车规范有序，改善城市环境。”从而试图把停车产业化，作为解决停车难问题的一个主要途径。
虽然笔者对把城市停车位的物品属性由原来的公共品，不加区分地变成可以出钱购买的私人物品的做法不敢苟同，但是，城市停车位的一大部分确实属于私人物品。当前引入社会资本、进行产业化发展，不仅有利于缓解停车难问题，也是在车位供给渠道上的一种理性回归。
自主定价是停车产业化的灵魂
所谓“产业化”，是指要使具有同一属性的企业或组织集合成社会承认的规模程度，以完成从量的集合到质的激变。产业化的基础是市场化，只有在市场经济条件下，以需求为导向，以实现效益为目标，才会形成发达的社会分工、进而高度专业化的产业链。也只有高度市场化，才会保障各个产业所有产品和服务最终在国内，甚至国际市场实现其价值。因此，停车产业化，必须要走市场化道路。
其实，七部委共同发布的《关于加强城市停车设施建设的指导意见》中，鼓励社会资本参与停车设施建设，本身意味着在车位建设和供给上准备引入私人市场主体，是向市场化迈出的一大步。
但是，一方面，逐利是社会资本的本性。要鼓励社会资本所有者投入资本用于停车设施建设和停车服务提供，必然要在“在城市规划、土地供应、金融服务、收费价格、运营管理等方面加大改革力度和政策创新，营造良好的市场化环境”。也就是给予作为市场主体的社会资本所有者公平的竞争环境和自主决策权，从而使其自主决策、自负盈亏。尤其是在定价问题上，不能再按传统方式直接由政府定价或者政府确定指导价格，去人为地干扰投资者的经营行为，影响其投资积极性，而是让投资者自身根据市场状况确定价格水平，并且根据市场状况去确定投资与否以及投资多少。
另一方面，更为重要的是价格才是市场经济的核心，价格机制是市场经济的基本机制。引入社会资本、实现停车产业化的直接目的之一是增加停车设施和停车服务的供给主体，从而改变我国普遍存在的停车位短缺现象，进而缓解停车难问题。实际上，这是价格机制对供给方的影响进而影响资源配置状态。前面已经提及，社会资本投入与否以及投入多少必将与价格紧密相关。但是，一定要清楚的是，车位供给的增加并不一定缓解停车难问题，更不要说彻底解决停车难问题。正如交通经济学中著名的当斯定律：“在政府对城市交通不进行有效控制的情况下，新建的道路设施会诱发新的交通量，使交通需求总是超过交通供给。” 即通过增加交通资源供给缓解交通压力的方法效果十分有限。套用到停车问题上，就是停车位的大幅增加必然诱发停车需求更大幅度的增加，对停车难的作用并不明显。在供给增长缓解停车难作用有限的情况下，要通过停车产业化和市场化缓解停车难问题，只能更多地寄希望于停车价格对需求方的影响。而西方国家经验表明，市场供求关系确定的停车服务价格水平，往往直接影响到城市居民出行中的交通方式选择，成为缓解交通压力的利器。我们国家一些已经采取价格手段的城市，这方面也已经体现出良好的效果。
因此，是价格引导着社会资本所有者是否成为真正的停车设施和服务的供给方，从而弥补停车位的短缺问题。更为重要的是，是价格引导着供求双方的行为决策，成为缓解停车难问题的关键。但是，这个价格是综合了市场供求关系各种因素、由市场主体自主决策、相互竞争形成的价格。如果在停车服务市场上，市场主体失去了自主定价权，那该市场就不是真正的市场，停车产业化也就是一句空话，失去了灵魂!
民营停车场自主定价已经“万事俱备”
由市场主体自主定价是停车产业化的灵魂，并不意味着所有的停车位价格，都需要通过市场确定价格水平。实际上，我国城市里的停车位种类繁多、来源复杂。除了居民住宅小区里的车位(其产权及服务价格由《物权法》和其他政策已经确定，这里不再赘述)还有原来国有资金投资建设的公共停车设施;机场、车站、码头、城市交通枢纽、轨道交通换乘站、旅游景区、公园、城市广场、市民中心等配套建设的停车设施;向社会提供公共服务的国家机关和事业单位，包括学校、医院、体育场馆、图书馆、博物馆、展览馆、文体中心、艺术中心，青少年、妇女儿童、老年活动中心等单位配套建设的停车设施;依法施划的城市道路临时停车泊位……这些车位或多或少地具有公共性、自然垄断性或公益性。因此，这些停车位并不在市场自主定价的范围之内。
本文所讲的需要自主定价的主要是指在国家停车产业化政策引导下，有社会资本投资建设形成的车位——现实中一般称之为“民营停车场”。从经济学角度来看，一方面，这种车位具有竞争性——一旦有人已经停车的情况下，别人就无法使用;另一方面，它也具有排他性——很容易低成本地排除他人使用或者说只有缴费才能使用。所以，其具备私人物品的典型特征，通过市场付费使用，是最有效的资源配置手段。
其实，在政府层面，为了实现停车产业化，对社会资本进入形成的停车位或者民营停车场进行市场化运作，已经形成了系统的制度体系。从2015年以来，中央各部委出台了各种政策，鼓励停车产业化的发展(见表1)。尤其是在国家发展改革委、住房和城乡建设部、交通运输部2015年12月发布的《关于进一步完善机动车停放服务收费政策的指导意见》中，明确指出“社会资本全额投资新建停车设施服务收费标准由经营者依法自主制定”。这就给民营停车场明确赋予了定价权。
在地方政府，为了实现停车产业化，缓解停车难，也出台了一系列政策。针对社会资本投资形成的民营停车场收费，也进行了明确对规定。如《江苏省机动车停放服务收费管理办法》第四条规定：“政府与社会资本合作(PPP等方式)以及社会资本全额投资建设的停车设施收费实行市场调节价”。《南京市停车场建设和管理办法》二十五条也明确规定：“独立专业机械立体停车场(住宅区域除外)和社会资本全额投资新建停车场停车收费实行市场调节价。”《湖北省机动车停放服务收费管理办法》第六条规定：“政府定价范围以外的停车场所，由经营者按照合法、公平、诚实信用原则，依据经营成本、市场供求状况、社会承受能力等因素，自主制定停车服务收费标准。”《北京市机动车停车条例》第二十八条规定，除了政府定价的车位，“本市对其他停车设施实行市场调节价，可以根据地理位置、服务条件、供求关系等因素自主定价。”
所以，由社会资本投资形成的民营停车场收费问题，从中央到地方都认可和确定了由市场定价的主方向。因此，可以说民营停车场自主定价已经“万事俱备”，只是目前有些地方尚未真正推行，与原有制度的惯性和该新制度的宣传推动不足都有关系。
关于停车产业化需要注意的两个问题
停车产业化是缓解停车难的一个主要途径，自主定价是停车产业化的灵魂。但是，需要注意的是：
第一，停车产业化并不能消除停车难问题。停车产业化有利于弥补车位不足，增加供给;有利于影响居民出行交通选择，抑制需求，是缓解停车难的一个途径。但是，从国内外经验来看，不能把解决停车难问题都寄希望于停车产业化上，而是要通过挖掘现有车位潜力、利用信息技术提高利用率、抑制购车需求(日本东京买车必须有停车位)等多途径尽可能缓解停车矛盾。
第二，自主定价并不意味着民营停车场必然盈利。当前许多民营停车场呼吁给予自主定价权的主要理由是存在亏损。但是，引入社会资本实现停车产业化，赋予市场主体自主定价权并不能确保进入停车行业的社会资本一定盈利。实际上，在任何产业都存在盈利的企业，也存在亏损的企业。赋予自主定价权是作为市场主体自主决策权的回归，从而避免政府等外在因素干扰企业正常生产经营活动并造成亏损。但是，在自主决策情况下，要理所当然的自负盈亏。影响一个企业盈利或亏损的因素不胜枚举，抱着“自主定价以后停车行业一定盈利”这个想法的社会资本，迟早会受到市场的惩罚。（作者单位：南京理工大学经济管理学院）
原载于《现代物业·新业主》2018年5期总第423期
