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南京市秦淮区“三社联动”治理新思路

2018-06-28 09:46 来源:张天羽 人评论

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背景与问题

党的十九大报告指出:加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。当前,如何构建社区治理科学模式,提升新时代社区治理的科学化水平,是关系到我国社会主义事业发展全局的一个重大战略性命题。

“三社联动”是民政部门对目前社区治理的一种主流指导思想,是指社区-社会组织-社会工作(者)的三者联动效应,从而打造“有温度”的社区氛围,提升基层治理力量。近年来,南京市秦淮区积极探索社区治理新思路,“三社联动”的有效实践走在南京市前列,成为研究创新社区治理模式的积极范本。但是,随着实践的推进,社区治理凸显出一些新问题,面临新的挑战和困境,突出表现为以下三个方面:一是上级部门对社区的依赖程度越来越高,涉及到社会层面的众多信息几乎都是以社区为源头层层上报;二是随着业委会、物业管理公司和社会组织的出现,社区职责和功能与社区治理、居民生活的相关度越来越低,社区边缘化趋势明显;三是社区承担的剩余权责(上级政府没有涵盖的权责)、派生权责(应该由上级政府承担的权责也派生到居委会中)、摊派权责(上级政府或相关单位需要确认的信息需要居委会来完成)越来越多,如婚姻证明、房屋证明、保险证明等。

从现状来看,社区成为维系城市治理、调控社会的最后一个环节,政府各部门都需要依赖这个环节才能完成与社会的对接,这在某种程度上造成了社区的“被动托底”。这种被动托底,源于传统社会管理体制与新型的社会结构的不相适应,使得社区成为所有新生问题的第一个裁定者和证明者。从本质上分析,被动托底不是法律赋予的,而是一种过渡现象。社区承担了因为社会变革而溢出传统政府管理范围的众多职责。直白地说,就是基于社会变革所产生的额外管理负担,溢出传统管理体制的所有问题都由社区担负起来了。因此,在传统体制与新型社会机构没有完全磨合成功前,社区的减负是很难实现的。

但是社区的治理不是社区“一头劲”,如何理顺政府、社区和社会组织的三角关系以及未来可能出现的更多元的多角关系,实现权责对等,让社区的力量不是被动托底,而是主动作为,合作双赢,百姓受益,真正将基层治理落到实处,是当前社区治理亟需研究和破解的重要课题。因此,我们积极转换思路,重新认识社区治理,以整合资源、加强社区治理力量为突破口,对提升社区治理水平提出有效探索和积极思考。

调研中,我们实地走访了具有代表性的南京蓝旗新村社区、瑞金新村社区、龙五庙社区、区民政局等,结合上海瑞金二路街道社区党建服务中心的调研学习,对南京秦淮区的“三社联动”治理现状在梳理总结、借鉴经验的基础上,提出了关于未来“三社联动”治理模式的思考方向。

实践与探索

评价标准

在研究分析“三社联动”的模式之前,我们首先需要思考的一个问题是:良好的社区治理应该以什么作为评价标准?我们可以借鉴社区治理的定义标准来回答,即:实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。根据复旦大学的研究成果,我们可以将社区划分为五个层级:(1)安全、卫生社区;(2)友善社区;(3)互助社区;(4)公益社区;(5)良治社区。(图1)

以瑞金新村社区为代表的“三社联动”模式具有较强的借鉴意义和推广价值。从内在来说,社区统一管理,居民群体和社会组织归于一处,整体协调较为顺畅。从外在来说,居民服务范围扩大,内容精准,能很好地弥补社区公共服务的短板。但是,这种模式对社区有一定的要求,属于成熟一个、发展一个,需要有耐心和负责任的社区班子来培养社区内生组织,促其成长。此类社区可以归为等级二友善社区(见图1)。

(2)党委统领,居委会和社会组织议行分开——以蓝旗新村社区为例(图3)。

同时,蓝旗新村社区改革也遇到了很多新问题:一是社区和社会组织分工合作难度上升,由于社会组织直接协议签订对象为街道层级,因此签订的服务项目很难面面俱到,这就对合作处理社区事务提出了挑战,尤其对社区书记个人的要求显著增加;二是社区后备力量培养难度上升,议行分开,社区社工不直接服务百姓,难接地气,未来后备干部的培养就需要花更多力气;三是社区抓手变弱,直接服务百姓的窗口已经被承接,很多时候百姓打交道的是社会组织,对社区的认可度有所下降。

目前,以蓝旗新村社区为代表的“三社联动”模式全区共有四个社区。这种模式对于培养社会组织是一个很好的路径,将专业性和实践性相结合,将基础服务和特色服务相结合,较多的公益服务项目可以为社会组织积攒较高的“人气”。但是,由于内部关系暂未理清,对“三社”的负责人要求很高,需要他们彼此间有较强的配合,尤其是对党组织负责人提出了高要求,因此需要进一步的改革空间。未来,这种社会组织的发展方向能不能从输血变成造血,仍需要进一步思考。此类社区模式可以归类为等级二友善社区(见图1)。

(3)党委统领,居委会主导,合作契约型社会组织——以门东社区为例(图4)。

对策和建议

在调研过程中,对社区评定等级二、三并不是针对这三个特定社区,而是三种模式下的社区最可能的等级。结合调研成果,结合理论学习,借鉴他山之石,总结三点“三社联动”治理的思路作为参考:

一、创新发展是推进“三社联动”的基本理念。社区“三社联动”是不断发展的,不同阶段需要不同的指导方式。第一种和第二种模式适用于社区“三社联动”的发展初期,便于培养社会组织,指导其对社区事务的熟悉。但是在发展一定阶段以后,政府或社区就应该逐步放手,将其推向市场,融入竞争机制,向第三种模式发展。

二、科学的顶层设计是推进“三社联动”的根本前提。在社区建设中,往往是民政部门一家走在前头,其他部门经常滞后,造成了社区事务的冗杂和繁复,将社区又变成了一个大框,什么都往里装。目前是过渡阶段,社区暂时作为源头层层上报信息。但是如果在这样的过渡阶段产生部门惰性,既不利于社区对基层治理久久为功的精力,也不利于社会转型后政府部门的建设。因此社区作为直接面对百姓的一级机构,应该和各部门一起协同共进,共同参与系统治理的重大议题。

三、完善组织架构是推进“三社联动”的重要保证。未来社区“三社联动”的框架结构,结合社区治理力量的加强,可以采用如图5的一些基本架构。

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