原载于《现代物业·新业主》2018年7期/总第429期
住宅专项维修资金使用中的困境与引入第三方监管
住宅专项维修资金[1]一般被形象地称为“房屋的养老金”，因此，其合理有效的使用，事关居民住房安全和房屋正常使用年限。《住宅专项维修资金管理办法》第四条规定：“住宅专项维修资金管理实行专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督的原则。” 说明作为所有者的业主拥有使用维修资金的最终决策权，而政府部门负责对银行存储维修资金进行监管，对住宅小区使用维修资金进行审核、监督。从表面上看，该规定确定了维修资金的用途，明晰了不同主体在维修资金使用上的权责关系，有利于维修资金合理有效使用。
但是，一方面，维修资金的使用范围涵盖了住宅小区所有共有部位和共用设备设施，专业性强，复杂程度高。包括业主委员会成员在内绝大多数业主不可能对某个维修项目具体状况、产生原因、施工方案、所需材料、工程造价等做出科学合理的分析，也就无法判断施工方的施工方案和报价的合理性。另一方面，由于属于公共事务，维修资金的使用本身也无法避免“搭便车”行为，即使有些业主具有专业知识，也没有积极性去为维修资金的使用劳心费力。因此，作为所有者的广大业主既缺乏专业知识，又没有监督实施的积极性。这种情况下，作为审核、监督方的政府主管部门的作用显得至关重要。但是，第一，与小区业主一样，政府主管部门人员同样不可能具备对小区共有部位和公用设备设施维修的专业知识和能力;第二，政府部门也不可能配备庞大的监管队伍去现场监督查勘每一项维修项目的具体实施;第三，更为重要的是现实操作中，政府是维修资金的审批主体，如果介入到维修资金具体使用环节，也不利于其职能的准确定位。
这样，事关维修资金使用的两个主要主体——小区业主和政府主管部门，在无力、无法或者没有积极性促使维修资金合理有效使用的情况下，导致了现实中维修资金的使用“虚报、冒领、过度维修”的情况比比皆是。这种情况下，政府主管部门一直在寻求一种能够摆脱困境、促进维修资金合理有效利用的机制和方法。其中，试图引入负责任、懂专业的第三方弥补小区业主和主管部门的不足，维护维修资金安全，提高维修资金使用效率，是其中之一。
当前维修资金使用中的主要第三方监管服务机构
为了维修资金的合理有效使用，目前被引入的第三方监管服务机构主要有这样几类：
造价咨询和审价机构
由其提供工程造价咨询和审核服务，主要对维修资金使用项目进行第三方工程审价，以降低维修资金使用风险，确保其安全有效利用。
招标代理机构
招标是在市场经济条件下进行大宗货物的买卖、工程建设项目发包与承包，以及服务项目的采购与提供时，所采用的一种有效的交易方式。应用到小区维修上，通过招标以公开、公正、公平的竞争方式选择施工方，有利于避免相关利益方私下交易，也有利于各方报价尽可能接近真实报价，是弥补小区业主与主管部门专业知识缺陷的有效途径之一。但是，招投标本身具有极高的专业性，在相关法律法规框架内按照严格程序进行，一般需要专业的代理机构负责完成。因此，在小区维修过程中，如果选择施工方需要通过招标形式，就需要招标代理机构作为第三方参与。当然，招标的专业性和复杂性本身就决定了较高的代理费用，这就要求维修项目达到一定金额的情况下，才值得考虑使用招标方式选择施工方。
施工过程的监理机构
与造价咨询和审价机构一样，监理机构也是为应对小区业主和政府主管部门的不足而引入的第三方机构。与造价咨询和审价机构不同的是，理论上监理机构主要对施工方的施工行为进行全过程监督管理。一般其监理人员都是既懂工程技术又懂经济管理的专业人士，他们有能力及时发现维修工程实施过程中出现的问题，以及工程材料、设备等存在的问题，确保施工过程严格按照施工方案进行，从而最终确保维修资金得到合理有效的使用。因为监理是全过程的监督管理行为，工作量相当大，加上也极具专业性，只有维修项目规模较大时，才值得引入专门的监理机构。
特种设备设施的检验、检测机构
主要是涉及小区中一些特种设施设备维修时，为了确保故障诊断的合理准确，避免弄虚作假，要求政府特种设备设施管理部门作为第三方出具专业性检验报告的情况。一般来说，小区中的这种特种设备设施主要是消防系统和电梯。这些特种设备设施的维修或改造，请专业的国家行政职能机构或部门认定，由他们出具鉴定意见，既具专业性，又具权威性。因此，一些城市把他们出具的检验检测报告，作为维修或改造所需具备的要件。如《南京市住宅专项维修资金管理办法》规定，更换电梯电动机、制动器、减速器、曳引轮和控制柜等主要部件的重大修理及改造，需提供电梯检验检测机构出具的监督检验报告。
其他
除了这四类机构以外，还有一些机构，如存储维修资金的银行在某些地方也被赋予了维护资金安全的职能，因此，一定意义上也是第三方机构。不过总体上看，最主要的第三方机构主要有以上四类。
现有第三方监管服务机构存在的问题
从上海、南京、成都、武汉等城市的情况来看，在维修资金使用过程中，第三方机构的引入成效十分明显(有报道称，2015年一年，引入审价机构以后，为成都的小区业主们节省了2,700多万元的维修资金)。但实际操作中还存在一系列问题。
覆盖面太窄
虽然第三方监管服务机构种类繁多，似乎兼顾了维修资金使用中的各种问题，但实际操作中，其覆盖面并不大。以南京为例，要求委托工程造价咨询单位进行项目预算审核和结算审核的条件是：单项维修费用超过8,000元，或者一次性使用超过15,000元，或者涉及整个物管区域的维修项目。要求聘请监理公司实施监理的条件是：单项维修工程在20万元(含)以上。要求采取招标投标方式选择施工单位的条件是：单项维修工程造价在50万元(含)以上。暂且不论设置这些条件的原因及其合理性，从结果上来看，这些条件的设置使许多维修工程没有机会享受第三方监管服务。尤其是聘请监理和要求招投标的条件，对于一般的小区维修来说，达到这个金额水平的工程是极少的。
职责划分不清
职责不清主要表现在审价机构和监理机构之间。在维修资金使用过程中，对于造价咨询和审价机构的职责，不同城市要求有所不同，但是，绝大多数并没有局限在简单的预算审核和结算审核，而是要求必须“事前、事中、事后”全过程监管;没有局限在只是对申请主体或维修施工单位报送的书面材料进行审核，而是要求深入到项目现场对维修事实等现场实际情况查勘核实。增加造价咨询和审价机构的职责，加强对维修过程的监管，一定程度上是抓住了问题的关键。但是问题在于：一方面，在聘请监理机构的情况下，其职责与监理机构职责有所重叠，这种重叠往往没达到多方参与下监管效果的提升，而是导致了相互依赖和推诿;另一方面，让造价咨询和审价机构参与全过程监管，必然要增加相应的费用，这个费用的承担主体及其承担能力，也事关其职责执行与否与执行好坏。
专业性问题
业主、政府主管部门缺乏专业知识是引入第三方监管服务机构的主要原因之一。这里的先决条件是存在数量充足、专业水平高的第三方机构可供选择。但是，维修资金的使用项目覆盖面很广，涉及到土建、电梯、消防、智能化、园林等多个领域，对于第三方服务机构来说，必须具备多方面的专业技术人才。同时，随着科学技术进步，一系列新技术、新材料、新设备、新工艺都被不断应用到现代建筑当中，这对施工维修队伍提出了新挑战。对第三方监管服务机构来说，也要及时更新知识，掌握新技术、了解新材料、熟悉新设备、精通新工艺才能满足其职责要求。但事实上，现实中除了电梯等由专门的政府特种设备检验检测机构以外，绝大多数第三方机构对土建类工程熟悉程度一般，而且业务水平参差不齐。真正选择一个高水平、熟悉多领域、适合维修资金使用监管需要的第三方机构，具有一定难度。
费用水平和来源问题
第三方监管服务机构覆盖面太窄，那么，为什么不让第三方机构面向所有维修工程提供服务呢?其主要原因在于费用。维修项目涉及面广、分布分散、工程复杂，同时绝大多数都是小项目。而第三方监管服务又需要很高的专业水平和大量人力、物力。如果第三方监管服务覆盖所有维修项目，许多维修项目本身的费用尚不足以支付第三方的服务费。从理论上看，小区业主作为维修资金所有者和维修工程受益方，应该承担第三方服务费用;现实中，南京、武汉等城市也是由业主来承担的。太高的第三方服务费用肯定是业主不愿意承担，也承担不起的。因此，大多数城市对于第三方监管机构的引入，都以一定的工程费用为标准，超过一定金额，才要求引入第三方服务。相反，针对许多小的维修项目，对第三方机构来说，全过程的监管服务工作量与大的维修项目差别并不大，与维修金额挂钩的费用无法与工作量相匹配，这又成为其消极怠工的原因。所以，这种服务费用水平和来源上的局限，影响了第三方监管服务的覆盖面，也影响了第三方监管服务机构的工作积极性，进而影响了第三方整体上在维修资金安全、合理有效利用上的作用。
责任心问题
“负责任、懂专业”是引入第三方监管服务的两个必备条件，二者缺一就无法达到初衷。当前第三方监管服务机构的专业性虽然有欠缺的地方，但是，是业主和政府主管部门所无法比拟的。问题在于就连小区业主自身都没有积极性参与监督的维修工程，第三方的监管服务的责任心靠什么驱动呢?事实是小区维修项目的监理机构几乎形同虚设(不仅是维修工程，国内整个建设施工中监理机构的作用也一直受到质疑)，造价咨询和审计机构能够坚持“事前、事中、事后”全过程监管的也是少数，对一些维修金额较小的项目偏向于使用书面材料进行审核，没有深入到项目现场进行查勘核实。且不论造成这种局面的原因，如果第三方不积极主动参与到维修工程当中，甚至弄虚作假糊弄小区业主和政府主管部门，就失去了其存在的意义。
第三方监管服务机构存在问题的初步解决思路
第一，扩充、细化审价机构职能，构建贯穿始终的监管服务综合第三方。首先，应该扩充审价机构职能，明确无论有无监理机构，其监管职责覆盖所有工程始终，从而组建一个职能贯穿始终的综合性第三方监管服务机构。(鉴于当前监理机构现状，如果扩充职能以后的审价机构运作良好，维修工程中甚至可以考虑不要监理机构，这意味着审价机构和监理机构职能合一。)其次，进一步细化审价机构职能及工作规程，完善其评价机制。最后，从长远考虑，应抓紧研究制定维修资金使用监管方面的法律法规，为第三方监管服务奠定法律基础。这样，事关特种设施设备检验检测仍然由政府国家行政职能机构负责，招标代理由代理机构负责以外，其余的监管服务由这样一个综合的第三方来承担。
第二，探索创新费用来源渠道，扩大第三方监管服务的覆盖面。费用问题是造成第三方监管服务不能全覆盖的主要原因。前文已经提及，第三方服务费用理论上由小区业主承担并在维修资金中列支是合理的。但是，鉴于维修资金本来十分有限，引入第三方也是出于安全和合理有效利用维修资金，在第三方监管服务机构全过程全覆盖的情况下，全部从维修资金中列支，可能性不大。因此，应该探索新的费用来源渠道。
从实地调研和有些城市已经操作的情况来看，新的来源还可以有两个：一个是主管部门。第三方监管服务机构的引入，一定程度上分担了主管部门的部分职责，因此，由其承担一定费用，也是合理的。而且从现实调研情况来看，主管部门也是有能力承担这部分费用的。另外一个是维修资金专户银行。维修资金数量巨大(仅南京市6,000多个小区就有100多亿元)、存期长、风险小，对银行来说是难得的优质资源。把为第三方监管服务承担一定费用，甚至承担一定的监管职责作为选择和考核专户银行的条件，不失为第三方服务费用的一个合理有效渠道。从上海、深圳等城市执行的情况来看，也取得了良好的效果。这样，在拓宽费用来源渠道的基础上，扩大第三方监管服务的覆盖面，甚至做到全覆盖，必将有利于减少维修资金虚报、冒领和过度维修的情况。
第三，适当提高服务费用，提高第三方机构的积极性和专业水平。从业主及其有限的维修资金角度来看，第三方服务费用太高。但是，从第三方监管服务机构角度来看，这个费用可能又太低。一定意义上，对维修项目的监督管理具有规模效应，尤其是在扩充、细化审价机构职责以后，表面上看起来一个很小的维修项目，对其来说从项目预决算到现场查勘监督，不能缺少任何一个环节或程序，成本费用比大项目少不了多少。另外，小区维修工程繁杂、专业性强、体量小、周期长，加上技术日新月异对人员知识和技能更新不断提出新的要求，对于第三方来说，也隐含着成本代价的提高。因此，在拓宽费用来源渠道的基础上，根据项目本身情况适当提高费用水平，给予第三方合理的回报，不仅有利于提高其积极性，也使其有一定经济实力不断提升员工素质和业务水平，适应新技术、新材料、新设备、新工艺的要求。
第四，多方参与、多管齐下，构建有效监管和激励机制。谁来监管监管者是委托代理理论一个永恒的话题，引入第三方监管服务机构是为了监督管理维修工程的施工方，实际上增加了委托代理链条，同时也产生了如何让第三方监管服务机构积极有效工作的问题，甚至还存在如何避免他们被施工方“收买”或“俘虏”的问题。无论在理论上还是现实中，对这个问题完全杜绝或消灭是不可能的，只能采取适当措施尽可能减少。适当地提高服务费用水平是措施之一，更为重要的是，应该尽可能构建一个有效的监管和激励机制。
初步考虑包含两个方面：一方面，第三方监管服务费用来源于小区业主、主管部门和专户银行，这三方都属于第三方监管服务机构的委托人，则其应该向这三方负责。因此，应该让这三方都参与到监督管理中来，督促和检查第三方监管服务机构的工作。尤其是要让与维修项目直接利益相关的业主参与到维修项目的监督管理中来，不仅直接监管施工方，及时就相关信息与第三方监管服务机构交流，而且对第三方监管服务机构的工作进行督促和监督。另一方面，应该多管齐下，加强第三方监管服务机构管理。如建立第三方监管服务机构备选库(成都、南京、武汉等城市都已经做了该项工作)，并执行严格的筛选和淘汰机制，及时进行更新，让不严格履行职责的第三方机构没有机会提供第三方监管服务。
(作者单位：南京理工大学经济管理学院)
注释：
[1]指专门用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。
