2002年底，根据民政部下发的文件精神，北京、上海、广州等城市的部分试验区开始对下辖的社区居委会进行改革，产生了一批“议行分设”的新型居委会模式。据介绍，所谓“议行分设”制度，就是把社区居委会组建为议事决策层与执行层分开的社区自治组织形式，社区议事决策层由社区成员直接选举或居民代表选举组成，作为社区成员代表大会闭会期间的常设工作机构，是社区内最高权力组织的常设机构，代表居民行使社区民主议事、民主管理、民主决策的权力。议事层人员是兼职的，是不领取报酬的社区志愿者。社区居委会的执行层是由议事层按相应标准和程序聘任，负责社区事务等具体工作，是专业化、职业化的社区工作者阶层。
“议行分设”代表着城市社区居民自治发展的方向。如果在物业自治的小区内推行“议行分设”的居民自治体制，在业主委员会之外再组织居委会议事层，则使得小区内的原有组织关系更为复杂。有一种思路认为，业主委员会可以改造为社区自治的“议事层”，而不必另行重组“居民代表委员会”。从业主委员会与居民代表委员会之间的关系来看，将业主委员会改造为“议事委员会”具有可行性。业主委员会改造为社区居委会的议事层，代表着业主委员会的未来发展方向，也有助于小区内物业自治体制的健康发展。
一、物业管理自治是小区物业管理发展的趋势
新建的住宅小区，实行物业公司与业主委员会相结合的社区物业自治管理模式。业主委员会是社区物业管理的权力机构。它代表着社区内的全体业主，对物业管理的一切重大事项具有决定权，如选聘与解聘物业公司，审议物业公司的收费标准、年度计划与财政预算并监督其物业管理，因而在社区物业管理体制中处于主导地位，扮演着决策者的角色。而物业公司则是受雇于业主委员会的一个管家，在物业管理体制中扮演着执行者的角色。业主委员会与物业公司之间的联系是以双方签订的物业管理合同来维持的。
作为现代社区专业物业管理伴生物，业主委员会最早形成于20世纪初的美国，至今有近百年的发展史。但在中国的发展史不到10年。中国的业委会存在于新型房地产开发小区内，是为配合物业管理市场化而产生的组织，因此在制度设计上，具有政府推动的色彩。目前全国物业管理企业总数已达2万多家，从业人员超过了200万人。全国物业管理的覆盖率已占到城市物业总量的30%，其中，经济发达地区的城市已达50%以上，深圳等城市超过了95%。由于多方面的原因，业主委员会发展速度落后于物业管理发展速度。但从总体来看，社区物业自治是城市住宅小区物业管理发展的大趋势。
伴随着城市住宅商品化与物业管理自治化的发展，业主委员会就是社区自治的重要资源。业主委员会作为一种新型的社区组织形态，在社区内的地位、职能及扮演的角色对社区里的居民、居民委员会乃至整体社会结构的变革都将产生深远影响。这类组织的出现将从根本上改变中国城市社会结构的面貌，重新调整城市社会中个人与社会、个人与国家之间的关系，对加速中国社会的民主化进程将起到积极而又重大的推动作用。
二、业主委员会成员在社区中拥有较高的社会声威
议行分设的目的是让能代表民意的”社区精英”成为社区居民的真正领袖，让现有的居委会人员退后为居委会事务的执行人员与办事人员。这种设想有一个出发点是，现有的城市自治过程中社区居民参与不足，是与居委会人员素质有关系，他们在社区中没有号召力。目前居委会的很多人员文化水平、社会地位往往低于社区居民，他们只是名义上社区的领导者，如居委会的主任，既不是国家公务员，也不是专业技术人员，而只是一般的非专业的社会工作者。尽管现在很强调要优化居委会干部队伍结构，但目前依然是以老年人或中年妇女为主体，有部分还是下岗职工，政府对于他们的补贴也很有限。居民觉得居委会成员的水平不高，因而也不愿参与他们号召的活动。他们在社区中地位基本上是无足轻重，没有号召力。另设议事层是想找一批热心于社会的公益事业，并在社区有较高社会威望的人充当。从现在北京西城区部分试点的居委会改革来看，”议分分设”所产生的社区议事层人员，基本是当地社区的知名人士，以社会在职人员居多。如北京西城某社区内的议事层人员共9名，由居住在本社区内人大代表、政协委员以及热心于社区公益事业的人士组成，实行兼职不领取报酬。社区议事层召集和主持社区成员代表大会，执行社区成员代表大会的决议;协调处理社区内涉及社区成员的重大事项;审批、决定社区居委会日常经费的收支等工作。而各项事务的具体执行将交给社区居委会办公室，即社区居委会执行层完成。根据规定，社区执行层对社区议事层负责。
业主委员会是指在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理的组织。通过调查发现，业主委员会尽管也是以离退休人员为主，但他们在离退休前多是政府或企业事业单位的干部，不仅具有较高的领导才能和专业知识水平，而且还有较高的社会威望。业主委员会委员也是通过业主代表大会选出来的，具广泛的代表性，在社区比较有号召力，其影响力则不是普通居委会人员所能比及的。从”议行分设”的出发点来说，业主委员会人员可以充任社区的议事层人员。对广大居民来说，安居是最重要的，搞好小区物业管理，建设好小区居住环境是众多居民最关心的事，只有”安居”才能”乐业”。居民从关心物业、关心居住环境，进而关心社区其它事务，可以说社区物业自治是新时期社区民主自治的成长点。从这个角度来看，应当充分利用好小区业主委员会的平台来增加小区民主自治的机制。
三、有利于现行社区组织之间的协调，减少制度推行的成本
居委会、物业公司与业委会是城市社区内三个主要组织，在物业自治过程中，物业公司、业主委员会都要与居委会发生联系。在现有体制框架下，物业公司在业主委员会监督之下实施对小区物业的全方位管理，是业主的管家，听命于业主委员会，但并不听命于居委会，居委会对物业公司没有法律上的监督与管理权。这种体制容易使物业公司与居委会发生矛盾，主要表现是物业公司与居委会之间分工不明确，缺乏协调，各自为政。有些物业管理公司不仅不配合居委会工作，反而为居委会工作设置障碍，甚至在其所管理的小区内禁止设立居民委员会。另外，如果社区内有数个住宅小区，数个小区物业管理公司，则它们之间经常是相互封闭，小区之间连开门都不可以，小区与小区之间相互独立，居民之间也缺少联系。在这种社区内，迫切需要将各小区的业主委员会联系起来，以加强小区居民之间的交往机会与社区公共事务的开展。
如果将业主委员会改组为社区议事层，原来的居委会与物业公司都受一个上级领导与监督，这样可以协调好物业公司与居委会之间的关系，也能有效地防止二者之间责权利不清的现状。根据有关条例，社区管理中属于物业管理的内容，如治安、清洁、卫生、绿化、车辆停放等事务可以逐步由业委会通过合同委托物业管理公司管理，减轻居委会不必要的负担，使其将主要精力放在社区居民事务管理和协调上。
一个好制度在实施过程中都要有成本，让群众了解也有时间过程。业主委员会在推行过程中遇到的问题也很多，操作起来很困难。现在再推行”议行分设”，找一批议事员也将是一件困难的事。小区业主委员会在最初成立阶段需要房地产开发商、物业公司、居委会等组织联合推动才能成立。业主委员会在操作过程中也存在许多问题，如业主参与物业管理意识不强，所选出的业主代表没有代表性，业主委员会没有发挥应有的物业监督作用等。但从总体来看，这些问题只是暂时的，业主的物业关心意识需要培养。由于物业关系到小区的房产保值与增值问题，业委会一旦成立，就比较容易运作下去。成立一个议事层，如果没有共同的利益因素，社区成员也就缺乏交往与参与意识。在业主委员会基础上推行社区议事层，无疑能使更多的居民愿意参与，并自觉接受社区议事层对社区生活的领导。
由上看来，物业管理自治是城市社区发展的方向，而业主委员会是可以改造为社区议事层的。在现有体制下，物业自治独成一体，与居委会没有关联，所以，社区居委会如果不能介入社区物业管理，其在社区中就没有号召力，居民参与社区管理的热情也会受到影响。当然，在业主委员会改造为社区议事层后，业委会还是要存在的。作为与物业公司对等的机构，业主委员会可以挂上两块招牌。新成立的社区议事层，物业管理工作将是它们最主要的工作之一。在推行“议行分设”体制时，应当考虑到业主委员会的对接问题，从“议行分设”中，我们也看到了业主委员会的发展方向。
(原载于《现代物业·新业主》2003年第06期)
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