我国城市住宅区物业管理制度的创建始于住房制度的改革，迄今不过20余年的时间。在住房制度改革过程中，城市住房体系出现商品房小区与售后公房小区共存的局面。现在学界对物业管理制度的探讨多集中于商品房小区，售后公房小区很少作为独立的研究对象进入人们的视野。在上海市哲学社会科学规划研究项目“城市社区管理体制创新”的资金支持下，课题组对上海市浦东、浦西的10个居委会、近30个住宅小区进行了实地调查。此次调查共发放问卷800余份，访谈近60人次。访谈对象包括政府机关工作人员、居委会主任或书记、业委会主任与成员、居民或业主代表。此次调查显示，售后公房小区物业管理存在明显不同于商品房小区的特殊之处，这些特殊之处引发了一些后续问题。笔者认为，从改变政府的干预方式入手，采取适当措施，可以使售后公房小区的物业服务获得更加良好的发展。
售后公房小区物业管理关系的特殊之处
售后公房小区是指在住房制度改革过程中，对原来的单位住房进行产权制度改革，使得房产类型由单位住房转化为个人住房的居住小区。这类小区住房原来的产权归属一般都是国有企业、政府部门、事业单位、集体企业等等。经过20世纪末期的住房制度改革，现在这些小区的住户大多已不是原来单位的职员，同时由于房龄较大，居住条件受到限制，年轻业主比例偏低，老龄业主数量较大，售后公房业主的整体经济收入状况较社会普遍水平偏低。
与商品房小区相比，售后公房物业管理体制存在明显的差异，这种差异形成了售后公房小区特殊的物业管理关系。这些特殊性主要体现在如下几点：
第一、物业服务企业进入售后公房小区不是由业主大会单方决定的。
《物业管理条例》第十一条“业主共同决定事项”中有“选聘和解聘物业服务企业”一项，因此从法律上说，物业服务组织进入小区的决定权在业主大会(或业主共同决定)手里。这一条在商品房小区可以顺理成章得以执行，但是在售后公房小区却行不通。其原因在于，商品房小区的物业服务供给是一种市场性供给，业主与物业服务组织之间是一种纯粹的商品契约关系，其契约能否达成取决于双方对于交换是否等价的认同。但是在售后公房小区，物业服务的购买价格是由政府硬性规定的，并不参考市场价格，而且这个成本大大低于市场价格。据此次调查显示，上海市售后公房的物业服务收费单价基本在0.2元左右，这个收费标准，是市场性物业服务组织无法承担的。因此，如果由业主大会来选聘物业服务组织，那么可以确定的是没有一家物业服务组织愿意进入售后公房小区。如此，政府就成为售后公房小区物业服务购买的另一重要承担者。由于政府在物业服务付费问题上的介入，哪些物业服务组织能够进入小区，就不是业主大会能够单方决定的了。
第二、物业维护与更新的成本不是由业主独立承担的。
在商品房小区，物业的维护与更新都是由业主购房时缴纳的物业专项维修资金承担的，如果专项维修资金不够使用，还需要业主重新补足;但是在售后公房小区，政府部门承担着相当大的一部分。我们此次调查正值上海市各售后公房小区进行“平改坡”工程，这次工程实际上是一项综合性改良工程，不仅仅是将小区楼房加上一个尖顶，还要粉刷楼房的外墙，加固楼内输水、排污管道，加宽小区道路，维护小区绿化等，花费十分巨大。但是这部分费用并不是全部由专项维修资金承担，在部分街道业主只需承担总费用的三分之一，有的街道业主承担的费用仅占总费用的10%。在很多时候，小区物业维护与更新的费用都可以通过居委会向相关部门申请资助，如此政府就成为售后公房小区物业维护的重要财政来源。
第三、居委会在小区物业管理体系中扮演着十分重要的角色。
在商品房小区，居委会能否介入小区事务都是问题，通常也仅仅是开展一些青少年教育、老年娱乐、计划生育宣传等活动，极少介入物业服务体系的运行过程。但是在售后公房小区，居委会就成为必不可缺的重要角色。原因主要有二：其一，售后公房小区低廉的服务费用无法保障物业服务及时到位，服务质量也大打折扣，业主的意见非常大，需要居委会在小区公共卫生、物业服务纠纷调解上投入更多的精力;其二，售后公房小区专项维修资金数量有限，使用上受到较大限制，需要居委会打通与政府部门的关系，引入政府的资金补贴。这两种情况的存在使得居委会在小区物业服务体系中扮演着十分重要的角色。
我们可以看到，在售后公房小区，物业服务运行体系带有强烈的政府干预色彩。作为基层自治组织的居委会之所以能够在物业管理体系中扮演重要角色，也是因为他们与政府之间存在实质的“领导与被领导”关系，他们能够从政府那里“申请”到资源。政府的干预使得售后公房小区的物业服务得以存续，但是也带来了一系列的问题。
特殊的物业管理关系引发的连锁问题
售后公房小区物业服务的特殊性，使得在商品房小区物业服务各个环节的各类组织之间的关系在这里发生了微妙的变化，同时也对物业服务的现实质量产生了间接的影响，引发了一系列不同于商品房小区连锁问题。
第一、物业服务的双重购买主体导致监督不完全，服务质量较差。在商品房小区，物业服务的购买方是业主，服务提供方是物业服务组织，而在售后公房小区，这种相对简单的市场关系因为政府组织的介入发生了一些异变。物业服务组织虽然从表面上看是直接服务于业主的，但是他们的服务却不完全是为了业主，也是为了配合政府的工作，如果没有政府的支持与合作，他们很可能会撤出。通过调查我们看到，业主有购买服务的需求，而物业服务企业提供服务的需求却并不强烈，这本身就会导致权利关系的不均衡。同时，物业服务组织主要的压力不在市场而在政府。也就是说业委会对物业服务的监督力实际上是很小的，关键在于政府的监督，而政府是无法提供更细致的监督。这就导致售后公房小区物业服务质量的低下，业委会却无力改善这种现状。值得注意的是，对于单个业主的服务，例如疏通下水道等业务，物业公司还是会努力经营的，因为单个业主缴纳物业服务费与公司的经营态度有直接的关联。但是在公共服务项目上，如小区公共卫生、公共安全等事项上服务公司却大有懈怠，导致小区物业水平整体较差。
第二、业委会的作用受到极大影响，组织运行机制建立困难。售后公房小区物业运行的质量一直大受业主的诟病，业委会就成为业主意见的“申诉机构”，但是，大部分业委会成员都明白，小区中的物业服务组织不是业主能够单独决定去留的。如果赶走了现任物业服务组织，小区很可能面临无人接管的困境，到时将会出现更为麻烦的问题。因此，业委会对于业主的抱怨往往采取安抚的方式，而对于激进的业主则采取不理睬的策略。业委会的这一折衷策略，引起部分业主的强烈不满，甚至有打骂业委会成员的事件发生。业委会一方面无权对物业服务组织的进入与退出发表完全意见，另一方面还要为物业服务质量对业主负救济的责任，业委会行使业主大会决议的权利与责任明显失衡。不均衡必然引起不满，业主的不满使得业委会失去了群众支持，而业委会成员的不满则使得业委会工作制度的完善失去了发展的动力。
同时，由于居委会在小区物业服务体系的特殊地位，业主有问题除了直接找物业服务组织就是找居委会解决，从而使得业委会在信息获取渠道上被架空。业委会不能行使全体业主赋予的权利，其存在的价值值得思考。
第三、物业服务企业压力增大，获利空间被挤压。从物业服务企业进驻售后公房小区的基本程序来看，不是它们想进入就可以通过市场的公平竞争进入，想退出就可以根据市场的检验退出。它们还要服从更为直接的行政力量的“意见”。这就意味着它们在市场中生存，却不能按照市场的规则获取“等量的回报”。但盈利是企业生存的基本规则，如果在当前服务条件下不能盈利，那么它们只能削减服务数量，降低服务质量，并尽力开拓赢利空间，这就造成了企业在一定程度上侵犯业主共有权利的现象。
同时，售后公房小区业主长期以来已经在某种程度上“习惯了”政府的照顾，它们对物业服务企业进入小区提供的服务数量与质量有自己的理解。有意无意中又会与商品房小区的物业服务进行横向的对比，这就使得很多时候业主与物业服务企业之间的交流发展为一种互不理解的指责。为了降低这种毫无理性的交流带来的麻烦，也有物业服务企业请求尚未成立业主大会的小区成立业主大会，但是小区中却无人愿意义务地提供这种服务。物业服务企业对于这种群体的无理性也很是无奈。
转变政府干预方式的制度设计
虽然政府的介入带来了一系列的问题，但是我们不能否认正是由于政府部门的介入，售后公房小区物业管理才得以顺利运行，并使得其业主获得了实际的物质利益。问题的关键不在于政府是否介入，而在于政府是以何种方式介入。为此我们提供了以下意见，以期推动政府介入方式的改革。
第一、改政府直接资助物业服务组织为直接资助业主团体。现在政府组织对售后公房小区物业服务的介入是通过直接资助物业服务组织的方式实现的。这种资助方式，使物业服务组织直接从政府那里获得了劳务购买费用，而不必受到政府组织的直接监督，因此大大降低了物业服务的质量。而作为具有良好的直接监督能力的业主，却因为没有完全的辞退物业服务组织的行为能力，而无法促进物业服务水平的改进。为提高小区物业服务组织的实际服务质量，必须实现付费与监督权的统一。但是售后公房小区业主的购买力尚无法保障其从市场上购买必需的物业服务。在这种情况下，政府组织的资助就成为售后公房小区业主的内在需求。根据国外政府社会救济的基本经验，我们完全可以在售后公房小区推行“物业服务券”制度，即由政府向小区业主发放“物业服务券”，业主凭此券在一定的市场范围内购买物业服务。签约的物业服务组织可以凭“物业服务券”到政府部门领域相应的劳务费用。这种制度设计在某种程度上避免了付费与监督的分离，提高了监督的实际成效，从而更好地达到提高小区物业服务水平的目的。
同时，这一制度设计也可以还原物业服务组织的市场组织身份，使其进入与退出小区的行为恢复市场选择的真面目。
第二、政府要大力推进业主组织的发展，避免物业服务领域的问题绕开业委会推进。业委会是业主大会的执行性机构，是业主利益名正言顺的代表者，其行为要对业主的权益负责。如果“物业服务券”制度得以推行，业委会将会成为“服务券”制度运行的重要依托。但是售后公房小区的业委会一直以来都缺乏良好的制度运行基础——缺乏业主的行动性支持、缺乏组织运行的规范性章程及可操作性，并受到居委会的压制。在这种情况下，即便是将“物业服务券”制度引入售后公房小区，业委会也无力承担起整合业主意见，调节业主与物业服务组织间矛盾，为业主争取正当利益的责任。
“物业服务券”制度是一种类市场化的物业服务供给制度，除了市场本身存在种种风险以外，在市场制度下供给准公共物品也是需要各种配套制度的协作才能完成，否则，在没有相应制度准备的情况下进行市场化运作，很可能使得一个良好的制度规划发展为一种“恶的制度”。因此对于业委会的建设与发展，相关政府部门还应该积极投入必要的制度性、人员性、组织性支持。从物业管理的细节入手，利用各种机会培养、锻炼业委会的自我治理能力，凡是物业管理问题，绝不绕开业委会推进。
第三、调整社区建设与发展的考核内容，引导居委会撤出物业服务领域。物业管理领域，是由建筑物区分所有权带来权利运行的领域。这一领域存在的问题理应由法律规定的直接责任主体承担。而居委会突入这一领域则明显存在公权侵犯私权的问题，即便是在社区建设与发展的名义下进行也多有不妥之处。政府组织在规划社区发展的基本路径，对社区建设的实际效果进行评估时应该做到分类规划、分类评估，属于社区民主自治发展、社区文化制度建设的内容自然由居委会承担，而属于社区服务管理的范畴，则通过一定的类市场性机制解决。尽量不要直接涉入物业管理的现实运行过程。不然极容易引起小区内两类组织间矛盾问题的而产生，甚至影响到物业管理监督机制的长远发展。
(原载于《现代物业·新业主》2006年第8期总第50期)
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