在《上海市住宅物业管理规定》(以下简称“规定”)出台之前和施行之后，“居改非”问题(即改变物业使用性质)一直是群众争议的焦点问题之一。
上海市房地资源局在向上海市人大常委会会议提交规定(草案)进行初审时，对“居改非”采取的是部分许可的方式，即，对不得改变使用性质的范围作了明确限定。而可以改变使用性质的物业，不仅须符合城市规划、文物、优秀历史建筑保护和房屋使用安全的规定，而且要完善审批程序：一、规划部门负责区域性功能调整的审批，即允许改变使用性质的区域范围由区(县)规划部门提出，经区(县)政府审查同意后，报市规划局审批;二、房地部门负责具体房屋单元改变使用性质的审批，即在允许改变使用性质的区域范围内，具体房屋单元改变使用性质，由区(县)房地部门负责审批。
上海市人大常委会会议在审议规定(草案)过程中，委员们对“居改非”有完全禁止和部分许可两种不同的意见。在最后表决通过的规定第二十八条明确：业主、使用人应当按照规划管理部门批准或者房地产权证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。基于该条规定，原则上不许可新的“居改非”行为。但是，在2004年11月1日规定施行前的“居改非”的整治工作由谁来进行、怎样进行，仍是一个有待明确的问题。
2004年11月1日前的“居改非”问题，有些虽然未办理“居改非”手续，但已取得营业执照或者非正规就业劳动组织证书。对这些“居改非”遗留问题进行清理，明确由哪个部门许可其补办或者不补办“居改非”手续，十分重要。因为基本上清理历史遗留问题的宗旨是不再许可“居改非”，所以明确不予补办“居改非”手续的部门即是群众矛盾集中导向的部门，这也导致目前没有哪个部门愿意“认领”这一职责。
上海市人大法制委在关于规定(草案)(修改稿)修改情况的报告中表示，应当严格禁止“居改非”，至于确需变更物业使用性质的，其审批程序在《上海市城市规划条例》(以下简称“规划条例”)第五十条已有明确规定，即“建筑物的使用应当符合建设工程规划许可证核准的使用性质。需要变更建筑物使用性质的，必须报原审批的市或者区、县规划管理部门批准”。建议规划管理部门按照城市规划的要求和规划条例确定的审批程序，严格把握变更物业使用性质的审批;工商管理部门在核发营业执照时，应当严格审查经营者是否具有合法的经营场地;规划管理部门和房地产管理部门对擅自改变住宅物业使用性质的，应当按照规划条例和本规定依法予以处理。
根据上述意见，能够明确的是，规划部门是2004年11月1日规定施行后变更建筑物使用性质的审批部门;未能够明确的是，对2004年11月1日前“居改非”遗留问题进行清理及予以补办手续的主管部门是哪个部门。
笔者就此问题询问了上海市房地资源局物业处和上海市规划局法规处，两个部门均不认为这是其受理范围。市规划局提出，规划条例第五十条的规定是指变更建筑物使用性质的审批，即是就整幢建筑物而言的变更，而不是指具体房屋单元(即所谓物业)使用性质的变更。并且，市规划局举出了《上海市人民政府批转市整规办关于整顿和规范与治安相关的娱乐、服务行业意见的通知》(沪府发[2006]3号)中的一段关于专项整治内容的表述称，整治房屋“居改非”的主管部门不是规划部门。上述市政府文件中说，对在2004年11月1日《上海市住宅物业管理规定》施行前利用自有住房作为经营场所，并已取得营业执照或者非正规就业劳动组织证书的，由工商、劳动保障部门结合年检，责成当事人限期改正，并将有关信息通告房地部门。因为这里通告的是房地部门，因而规划部门认为这说明房地部门是此事的主管部门。
此外，市规划局于2005年12月9日向各区(县)规划局、各派出机构发布了《关于加强建筑物变更使用性质规划管理的若干意见(试行)》，对变更建筑物使用性质的情况加强规范。
虽然市房地资源局与市规划局的意见不一致，但我们可以看到，市房地资源局所作的规定(草案)的说明中的主要精神与市规划局的意见还是有一致的地方，即大的区域性功能调整由规划部门主管，具体房屋单元使用性质的改变，由房地部门主管。因此，房地部门很难说对此可以不负责任。同时，市规划局自我认定的仅调整整幢建筑物使用性质的功能还是有一定的局限存在。因为一幢建筑物按照建设工程规划许可证核准的使用性质建成后，如果是作为住宅，必会将该建筑物区分所有，并将房屋单元出售给多位业主。相对于整幢建筑物变更使用性质的情况，更为常见的是房屋单元的产权人(即住宅物业所有人)改变其住宅使用性质的情况。如果规划部门认为房屋单元使用性质的变更不是其受理范围的话，其受理范围未免过于狭隘。
经调查，除了一些出于利益驱动和市场需求产生的“居改非”问题外，还有相当一部分是由于谋生的需要而进行“居改非”的。在该渠道被禁止后，急于要为“居改非”讨个说法的人不在少数。因此，我们对于“居改非”遗留问题的清理工作决不能采取模棱两可、相互推诿的态度和做法，这样，不仅不利于解决问题，而且可能激化矛盾。
(原载于《现代物业·新业主》2006年第8期总第50期)
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