房屋专项维修资金制度的建立健全，不仅为保障房屋的安全使用,维持和提高建筑物的使用功能和价值提供了稳定的资金来源，而且对于确保全体业主的公共安全，维护社区健康稳定的发展发挥着积极作用。由于资金来源于小区内的每户业主，资金体量较大，具有公益性强、公共影响面大、公众关注度高的特点。但是具体在资金的使用过程中还存在着“难用、惜用、违规使用”等不良现象，管理上仍然存在着一些隐患和漏洞，如何加强监管，确保资金安全，是我们面临的一项现实而紧迫的任务。
一、当前房屋专项维修资金使用中存在的主要问题
从总体上而言，经过几年的强化管理，维修资金的使用日趋制度化、规范化，基本上未出现大的问题。但是近期通过对业主结存单和账目公布后引发的信访投诉，对开户银行履行委托管理合同的专项检查，以及对小区分摊维修资金的网上巡查和实地检查情况进行分析研究，笔者发现在维修资金的使用过程中，不同程度存在着随意扩大列支范围、违反列支程序、经营性收入专户外运作等违规现象。
(一)扩大维修资金列支范围
根据有关规定，维修资金专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造，不得挪作他用。但在操作中，一些小区扩大了维修资金列支项目，如日常绿化养护费、水箱清洗、公用照明和共用设备养护费等本已在物业管理费中涵盖的项目，有的还列支了诉讼费、业委会活动经费、小区精神文明创建经费等，有的则将本应由房地产开发企业承担保修责任的项目在维修资金中列支。
(二)违反维修资金列支程序
物业发生维修时，物业管理企业应按规定提出维修方案，按照维修范围，分别经部分共用部分的业主或业主大会同意后，由物业管理企业组织维修。有的业委会突破业主公约授权范围，未按合法程序表决通过，擅自委托物业管理企业使用维修资金。有的专项维修工程没有工程预算和最终决算，也没有按照工程进度分期支付，一笔就支付了全额工程款。有的重复分摊项目，同一个维修内容按照不同的名称列支。有的将应该由部分业主承担的费用变成了让全体业主来承担。有的原始资料不清，以白条代原始凭证，没有按照财务规定记账。
(三)小区经营性收入专户外运作
利用物业共用部位、共用设施设备进行经营产生的收益，应当归共同拥有该物业的业主所有，且应主要用于补充维修资金。但目前小区收益不存入业主大会账户的现象较为普遍，同时大多数也不进行账目公布。有的将收益用于补贴物业管理费，有的用于业委会活动经费，有的直接用于维修更新工程。经营性收入的使用方案大多直接由业委会说了算，没有征得相关业主的同意。
二、房屋专项维修资金使用中存在问题的成因剖析
以上种种违规现象，不仅侵犯了业主的权益，而且容易激发业委会与业主之间，业主与物业公司之间的矛盾，影响到小区的稳定，更影响到物业管理的可持续发展。就其成因而言，主要是：
(一)维修资金使用决策机制还需要进一步完善
维修资金属于全体业主，应当由业主大会决定使用方案，并监督实施。而在实际运作中，业主公约、业主议事规则对于维修资金的使用审批权限没有设定得很细致，有的甚至出现每笔维修支出都要通过业主大会同意的情况。由于召开业主大会的成本高、难度大，2/3以上投票权通过维修资金使用方案的要求往往难以达到。决策效率的低下，导致一些项目得不到及时修缮，直接影响到业主的正常生活，损失也往往扩大。一些业委会从方便操作的角度出发，往往忽略了自己作为一个执行机构的角色定位，突破授权范围使用维修资金，违反了正常的决策程序，同时业委会做出的决定没有及时在小区内公示。在当前管理模式下，对业委会还缺乏有效的制约和监督机制，错误的决策往往难以纠正，缺乏必要的法律救济。
(二)维修资金使用操作还需要进一步规范
在维修资金使用过程中，物业公司负责提交维修更新方案、项目实施和监督、资金的分摊和财务记账，承担实际操作者的角色。相对于原房管所转制的物业管理企业，不少物业企业还缺乏维修资金管理经验，对执行有关规范的理解上有误区，尤其是把业委会误认为是维修资金的决策者。有的在物业管理费标准低、收缴率低的时候，往往就从维修资金入手，寻求资金支持，以维持企业的生存。
(三)维修资金使用监督还需要进一步加强
维修资金使用监督不单纯是政府监督，更应该是依靠包括广大业主在内的社会监督。但是事实上很多业主对维修资金的重要性还缺乏认识，还没有摆脱计划经济体制下国家包揽的观念，没有完全形成买房后还要养房的消费概念，公共利益意识还不是非常清晰，对维修资金的归集、使用、续筹等还不够关心，因此不能做到主动、自觉地参与维修资金的使用管理和监督。限于人力、成本和职能，政府监管往往集中在纠纷的协调解决和仲裁上，监督的有效性、全面性和系统性亟待社会监督共同提高。
三、加强房屋专项维修资金使用监管的几点建议
从建设和谐社会角度出发，从服务于房地产行业健康稳定持续发展的大局出发，加强维修资金的使用监管，可以尝试按照依法监管原则、“内控”和“外控”相结合的原则、自主管理与有效监督相结合原则，从政府监管、中介组织监管和业主大会内部监管三个层次着手，形成维修资金决策、执行、监督紧密融合又相对独立的运行机制，实现政府行政功能和民间自治功能互补、政府管理力量和社会调节力量互动、政府调控和社会协同互联的目标。
(一)政府监管作用最为关键
在三层次的监管体系中，政府监管无疑是最为关键的一环。
1、制定、完善和实施有关维修资金归集、使用和管理的制度规则，并细化操作规则，提供业主大会可以参考的指导索引。
2、在适度监管模式下，政府监管部门通过现场和非现场的方式对维修资金的使用进行全面的监管，包括对维修资金的使用程序是否规范，使用范围是否合规，物业管理企业是否尽责，开户银行是否履行监管义务等，定期进行检查，对任何主体存在的问题及时跟踪处理。
3、建立信息披露制度，建立以现代信息技术为支撑的高效信息管理和服务平台，使维修资金使用过程公开、信息透明。使监管部门实时掌握维修资金动态信息，并利用积累的数据，进行统计分析，为趋势判断、应急机制启动和宏观调控服务。使业主对自己账户的变化情况、资金收支明细了如指掌。
4、加强监管机构内部建设，包括职能的界定，做到“到位，不缺位、不越位”;完善“市——区县——房地办”两级政府，三级管理的监管架构;监管业务流程再造，处理标准统一化;人员的调整充实，综合素质的提高，完善绩效考核制度等。
(二)强化中介组织的社会服务和监管作用
包揽式的监管与政府职能转变的大趋势是不相适应的，这意味着我们必须发挥审慎性监管的作用，强调中介组织在监管体系中的重要作用。其作用表现在：一是随着广大业主的公共需求的全面快速增长，中介组织可以缓解公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾，是政府监管的有益补充;二是通过审计、审价、咨询和法律等方面的专业服务，促使业委会规范运作和物业管理企业合规经营;三是为业主表达和参与维修资金管理提供多元化渠道，是促进业主达成共识的重要平台，同时有效减少因缺乏专业知识、经验而造成的不必要资金开支。
在推进中介组织参与监管的过程中，要严格有关中介组织从事维修资金专业服务的资格认定，强化中介组织对政府监管部门的信息报告责任，加强中介组织的职业道德建设。
(三)完善业主大会的决策、执行和监督内控机制
实践经验证明，无论政府监管和中介组织监管的体系和制度设计得多么完美，若业主大会内部没有建立完善的内控机制，是不可能有效地防范和控制维修资金的挪用和滥用风险的。
1、完善业主大会自治制度，提高业主大会对维修资金的自我管理能力。在依法的基础上，完善业主公约、业主议事规则，进一步明确内部维修资金的使用程序，大事如年度维修方案、大额支出、资金增值开业主大会，2/3以上业主通过方能实施，小事如小额应急维修则开业主代表大会或业委会委员会议讨论决定。根据不同资金额度授予物业管理企业和业主大会相应的操作权限，方便操作的同时，规避因权利过大而带来的风险。
2、完善“业主大会——物业公司——开户银行”的制约机制，实行管办分离。业主大会分别以合同的形式，约定物业管理企业、开户银行的管理责任。物业管理企业负责提供维修方案、维修工程的项目管理、按时将维修费用分摊到户、按照相关会计准则进行账务管理，对业委会的违规支出要坚决制止，定期进行账目公布。开户银行根据不同支付类型，审核相关要件后，支付资金，把好资金流出的最后一关，同时，按时将年度结存单发放到业主手中。
3、引导业主主动参与监督管理。通过舆论宣传增进业主对维修资金重要性的认识，摆脱计划经济体制下国家包揽一切的观念，形成买房后还要养房的消费概念，树立公共利益意识，做到主动、自觉地参与维修资金的使用管理和监督，正确行使维修资金使用的决策权、监督权。
(原载于《现代物业·新业主》2006年第10期总第52期)
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