《业主大会和业主委员会指导规则》作为一部具有指导实际操作意义的行政文件，在如何筹备首次业主大会方面仍有诸多规定无法明确具体操作方法，尚未解决筹备组总人数范围、业委会选举规则由谁制订、筹备组档案如何保管以及筹备组经费如何筹集等一系列实际操作问题。
由住房和城乡建设部制订的《业主大会和业主委员会指导规则》(以下简称《规则》)于2010年1月1日施行。从总体而言，该《规则》在我国《物权法》和《物业管理条例》规定的范围内，为业主大会和业主委员会的工作制订了较为详细和明确的规定，其与原建设部制订的《业主大会规程》(2010年1月1日废止)相比，体系趋于完备，内容更加细化，操作性和指导性更强，值得肯定。但是，如果从行政文件的明确性和操作性角度来审视，笔者认为《规则》在某些问题上仍需完善。比如对“首次业主大会会议筹备组”(以下简称“筹备组”)的工作规则，仍有以下问题需进一步明确、细化和完善。
问题一：筹备组的总人数范围是否需要明确?如何确定?
《规则》第十条规定了筹备组的成员构成以及总人数的奇偶数问题。其规定：“首次业主大会会议筹备组由业主代表、建设单位代表、街道办事处、乡镇人民政府代表和居民委员会代表组成。筹备组成员人数应为单数，其中业主代表人数不低于筹备组总人数的一半，筹备组组长由街道办事处、乡镇人民政府代表担任。”
该条规定指导性较强，十分必要。但是令人遗憾的是，没有对筹备组的总人数范围作出明确规定，不知这是疏忽所致，还是有意为之——即意在赋予筹备组决定成员人数的自主权。笔者认为，应对筹备组的总人数范围予以明确为宜。因为从操作性角度而言，如果不对筹备组的总人数范围作出明确规定，那么各地、各社区在实践中容易存在随意性和主观性操作，难以确保筹备组的代表尤其是业主代表具有广泛性和代表性，特别是对于那些有上千住户的大型社区。比如北京市首个限价房住宅项目旗胜家园社区，该社区有4,000余户业主，筹备组的业主代表总人数如果偏少，很难断定他们能代表民意。此外，《规则》第三十一条对业主委员会的总人数范围作出了明确规定，既然如此，《规则》为何不考虑对筹备组的总人数范围作出明确规定，使筹备组在实践中不必为此增添烦恼?
建议：今后对《规则》修订时，既可以参照明确业主委员会的总人数范围来划定筹备组的总人数范围，也可以按照业主总人数的适当比例来确定筹备组(主要是业主代表)的总人数范围。笔者更倾向于后者，因为此方式更具科学性和代表性。鉴于《规则》已经施行，各地筹备组可充分发挥《规则》赋予的自主权，在实践中可以按照业主总人数的适当比例来确定业主代表的总人数范围，从而确定筹备组的总人数。
问题二：筹备组中的“业主代表”如何产生才更具代表性和专业性?
《规则》第十一条规定了筹备组中业主代表的产生方式：“筹备组中业主代表的产生，由街道办事处、乡镇人民政府或者居民委员会组织业主推荐。筹备组应当将成员名单以书面形式在物业管理区域内公告。业主对筹备组成员有异议的，由街道办事处、乡镇人民政府协调解决。……”笔者认为，该规定在实践中操作性不强，稍有不慎，易导致筹备组工作事与愿违。
首先，筹备组业主代表由业主“推荐”产生，该产生方式不仅单一，而且实际效果不一定好。现代都市中住在同一个社区多年之后连邻居都不认识的现象已相当寻常，可以说在召开首次业主大会之前，没有多少社区(尤其是新社区)的业主有机会熟悉其他业主的情况，筹备组的业主代表又如何能被其他陌生的业主有效地“推荐”产生?
其次，《规则》没有提及担任筹备组业主代表的主要条件，笔者认为有必要明确。主要原因在于：根据《规则》第十二条和第十五条的规定，筹备组应当自组成之日起90日内完成确认并公示业主身份、业主人数以及所拥有的专有部分面积;确定首次业主大会会议召开的时间、地点、形式和内容;草拟管理规约、业主大会议事规则;依法确定首次业主大会会议表决规则等多项筹备工作，可谓时间紧、任务重。没有熟悉物业服务实务的精兵强将，尤其是占筹备组一半人数以上的业主代表如果对物业服务实务不熟悉、不精干、不专业的话，筹备组是很难在短期内圆满完成上述筹备工作的。如果草率完成，势必会延长首次业主大会的决策时间，增加工作成本、降低工作效率!
建议：为保障首次业主大会的工作成效，不宜只规定由业主“推荐”的这种单一方式，建议《规则》考虑增加筹备组业主代表的其他产生方式，如业主“自荐”的方式。建议《规则》考虑增加有关担任筹备组业主代表的主要条件，确保熟悉物业服务实务的业主代表占主流，以利于顺利推动筹备组和业主大会的工作进程。
问题三：业主委员会选举办法应由谁“制订”?
与原建设部制订的《业主大会规程》比较(见该规程第六条)，《规则》第十二条的规定增加了筹备组的一项工作事项：即“制订业主委员会选举办法”。笔者认为该规定欠妥，业主委员会选举办法的“制订权”应该属于业主大会，即由全体业主自主决定。主要原因在于：业主委员会选举办法的“制订权”是基于业主的“所有权”而产生，应由所有权人即业主享有。而筹备组并非由全体业主组成，其决策无论从数量和质量上都不能取代全体业主，不能代表全体业主的意志，不能行使业主委员会选举办法的“制订权”。
此外，《规则》第十七条赋予了业主大会制订和修改业主大会议事规则、选举业主委员会或者更换业主委员会委员的权力，以及第十九条规定了业主大会议事规则“应对业主委员会委员的资格、人数和任期、业主委员会换届程序、补选办法等作出规定”等事项。笔者认为上述规定容易使人混淆。比如第十九条中的业主委员会委员的资格、人数和任期等;业主委员会换届程序、补选办法等与业主委员会选举办法是相异还是相交关系?至少两者在文义上就难以区分，但根据《规则》的规定，两者的制订主体却不是同一主体。
建议：业主委员会选举办法的“制订权”应该完璧归赵，交由业主大会行使。筹备组作为前期工作组，可以被赋予业主委员会选举办法的“草拟权”，与其享有管理规约、业主大会议事规则的“草拟权”一致。
问题四：筹备组会议的有效参加人数和表决方式如何确定?
《规则》对业主大会会议和业委会会议的有效参加人数以及表决方式都有明确规定，但惟独对筹备组会议的有效参加人数和表决方式没有作出明确规定，操作空间虽大，但工作成效难以预料。如果筹备组会议的参加人数少于全体成员的二分之一，其会议决议是否有效?如果有效，其工作成果有无实质意义?如果筹备组会议的决议实行的是组长决定制而不是按照业主大会会议和业委会会议的民主表决制，而其组长恰恰又不是由业主代表担任，其会议决议能否代表广大业主的意志?
建议：今后修订《规则》时对此项予以明确。或者，各筹备组在实践中参照业主大会会议和业委会会议的有效参加人数和表决方式开展工作，以期取得良好的工作效果。
问题五：筹备组的工作档案是否需要专人保管?如何移交?移交给谁?
《规则》第三十条、第三十九条、第四十条、第四十八条对业主大会会议、业主委员会会议的工作档案的保管和移交都有明确规定，但惟独没有对筹备组的工作档案作出明确规定。事实上，筹备组的工作是其后业主大会和业委会工作的源泉和基础，其工作档案不仅印证了筹备组成员的开创之功，而且使其后业主大会和业委会的工作均有迹可循、有案可查，其档案价值不可忽略。
建议：今后修订《规则》时应对此项予以明确。或者，各筹备组在实践中确定由专人保管，在首届业委会产生后全部移交。
问题六：筹备组的工作经费由谁承担?如何监督?
《规则》第四十二条规定了业主大会、业主委员会的工作经费由全体业主承担，但没有明确规定筹备组的工作经费由谁承担。这是一个不容忽略的重要问题。也许有人认为：筹备组的工作属于业主大会工作的组成部分，其工作经费当然属于业主大会的工作经费，自然由业主承担。笔者不同意此观点。因为根据《物业管理条例》的相关规定，政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府对业主大会和业主委员会的活动有法定的指导和监督的职责，其参与首次业主大会筹备组的工作是履行这一法定职责的要求。
建议：今后修订《规则》时应明确，政府人员参加筹备组的工作经费应该由政府承担，其履行的是法定职责;筹备组的其他成员的工作经费应该由全体业主承担。此外，筹备组的工作经费应该合理预算、正当使用，其使用情况应该如实向全体业主公布，接受业主监督，不宜让业主猜谜语。或者，各筹备组在实践中自行明确。
从制订目的来看，作为一部指导实践的规范性文件，《业主大会和业主委员会指导规则》惟有不断明确、不断细化和不断完善，才能经得起实践的考验，才能为和谐社区的建设切实发挥好政府的指导作用。
(本文共同作者：黄石，原载于《现代物业·新业主》2010年01期)
