从1998年国务院发布23号文件和建设部、财政部联合印发213号文件起算，我国住房专项维修资金制度（以下简称“维修资金制度”）已有15年的历史。虽然此后《物业管理条例》（以下简称《条例》）和《物权法》从国家立法的层面分别对维修资金制度进行了确立和确认，建设部和财政部再次联合印发了《住宅专项维修资金管理办法》（以下简称《办法》），各地也陆续出台了地方性法规政策，但各方对维修资金制度的质疑和非议之声始终不绝于耳。笔者在从事企业管理和行政管理工作过程中，面对维修资金制度解释和执行中的诸多问题时，也常有不解和无奈之感，现将其概括为十大困惑，以求教于大方。
困惑之一：法律基础薄弱
表面上看，维修资金制度为法律和行政法规所确认，似乎赋予其坚实的法律基础，其实不然。《物权法》和《条例》中的原则性规定要在现实中落地，必须辅之以专门的单行法。目前专门规定维修资金制度的《办法》仅为部门规章，法律位阶上低于同为住房资金性质的《公积金管理条例》，由于维修资金制度未能上升为行政法规，直接导致了制度执行过程缺乏足够法律强制性和约束力的问题。不仅如此，由于多方面条件的制约，与《办法》相配套的一系列规章制度的建设严重滞后，在缺乏全国统一规范的维修资金财务管理、会计核算、使用范围和行政监管的制度和标准的情况下，各地关于维修资金的立法大部分是以地方政府职能部门规范性文件的形式存在，这些文件立法层次低，缺乏长期性、稳定性和权威性，而且由于受部门利益的驱使和经验水平的局限，各地往往自行其是、各显神通，使得维修资金制度存在着大量的立法空白和误区。
困惑之二：社会基础薄弱
维修资金制度的本质是业主通过筹集、使用和管理共有资金以实现物业共同部位和共用设施设备维修养护的目的，筹集、使用和管理维修资金既是业主享有的共同权利，也是业主应尽的共同义务，广大业主的素质和能力是维修资金制度得以实施的重要社会基础。我国现阶段，由于共同财产理念的缺失，公共权利意识的淡漠，使得业主缺乏成立业主大会的积极性，多数地方业主大会成立比例低，导致维修资金制度实施过程中业主共同利益代表者缺位和业主共同决策困难的现象普遍存在；由于公共契约精神的缺失，公共义务意识的淡漠，使得业主缺乏交纳、使用和管理维修资金的主动性，管理规约和业主大会议事规则常常形同虚设，导致维修资金制度实施过程中业主违反公共契约和怠于履行公共义务的现象屡有发生。同时，个别政府主管部门角色错位，滥用维修资金代管权侵害业主利益，部分新闻媒体偏听偏信，过分渲染维修资金管理使用中的负面事件和消极影响，导致至今仍有许多人对维修资金制度存在的必要性和合理性存有疑问，这也从另一个侧面反映了维修资金制度社会基础薄弱的现实。
困惑之三：权利性质复杂
住房制度改革和住房商品化的时代背景，决定了我国维修资金制度在诞生之初，具有明显“双轨制”特征。从交存方式看，已售公有住房的计划烙印较深，维修资金由业主和售房单位共同交存，业主按当地房改成本价2%的标准交存首次维修资金，售房单位按照多层住宅售房款20%、高层住宅售房款30%的标准，一次性提取维修资金；商品住宅的市场色彩浓厚，业主为单一的交付主体，按当地住宅建筑按照工程每平方造价的5%-8%的标准交存首期维修资金。从权利归属看，与交存主体相对应，已售公有住房的维修资金，业主交存部分归业主所有，售房单位提取的部分归售房单位，而商品住宅的维修资金归业主所有。从行权方式看，对于售后公房，从售房款中提取的维修资金虽然归售房单位所有，但售房单位无权自行决定其使用和处分，已售公有住房的业主经过“双三分之二”多数决即有权使用和处分这部分维修资金；对于商品住宅，单个业主交存的维修资金虽然归业主所有并设分户账，但单个业主不仅无权自行决定其名下维修资金的使用和处分，而且在转让房屋所有权时，其名下分户账中结余的维修资金应随房屋同时过户给受让人，业主大会（或全体业主）经过“双三分之二”多数决才有权使用和处分维修资金（个别表决中不同意的业主也必须承担相应份额的分摊义务）。此外，广东等地通过地方性法规明确开发建设单位为商品住宅维修资金的交存主体的做法，同样增加了权利归属和行权方式的复杂性。
困惑之四：相关主体复杂
维修资金制度涉及相关主体数量之多，超过一般人的想象，只有区区四十四条的《办法》，竟涉及十二个不同的主体：售房单位、建设单位、业主、业主大会、业主委员会、物业服务企业、维修单位、代管单位、专户管理银行、建设主管部门、财务部门和审计部门。按照法律人格划分，十二个主体可以分为四种类型：第一类是自然人，主要指业主；第二类是法人，包括物业服务企业、维修单位、售房单位、建设单位、代管单位和专户管理银行；第三类是国家机关，包括建设主管部门、财政部门和审计部门；第四类是其他组织，主要指业主大会和业主委员会。按照角色功能划分，十二个主体可以分为五种类型：第一类是交存主体，包括售房单位和建设单位、业主；第二类是决策主体，包括业主大会和业主委员会；第三类是服务主体，包括物业服务企业和维修单位；第四类是代管主体，包括代管单位和专户管理银行；第五类是监管主体，包括建设主管部门、财政部门和审计部门。参与主体的众多，势必增加协调成本，降低工作效率，加大监管难度。在维修资金制度运行过程中，只要交存、代管、使用、服务和监管五个环节中任何一个出现差错，只要十二个主体中任何一个出现问题，都可能影响维修资金制度的实施效果，都可能影响维修资金所有人的利益遭受损失。
困惑之五：法律关系复杂
维修资金制度涉及主体的多元和复杂，必然导致相关主体之间法律关系的多元和复杂。维修资金制度具有公私权关系混合的特征：一方面，业主与业主之间，业主与业主大会和业主委员会之间，业主与售房单位和建设单位之间，业主与物业服务企业之间，业主与代管机构之间，物业服务企业与维修单位之间，售房单位和建设单位与代管机构之间以及代管机构与专户管理银行之间，均为平等主体之间的民事法律关系（私权关系）；另一方面，业主、业主大会、业主委员会、售房单位、建设单位、物业服务企业、维修单位、专户管理银行和代管机构与建设主管部门、财政部门以及审计部门之间，是不平等的行政法律关系（公权关系）。在民事法律关系中，既包括业主、业主大会、业主委员会、售房单位、建设单位等相关主体之间的物权关系，也包括业主大会、业主委员会、物业服务企业、维修单位、代管部门、专户管理银行等相关主体之间的债权关系；在行政法律关系中，行政部门既要监管代管机构和专户管理银行的代管行为，也要监管物业服务企业和维修单位的使用行为，还要监管业主大会、业主委员会以及售房单位的自管行为。复杂的法律关系同样决定了法律规范的复杂，维修资金的法律制度中，既包括柔性的任意性规范和授权性规范，也包括刚性的强制性规范和禁止性规范。
困惑之六：使用程序复杂
为了最大限度体现对多数业主共同意志的尊重，《物权法》、《条例》和《办法》均明确规定，维修资金的使用必须经过列支范围内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。为了最大限度地保证维修资金的安全，《办法》在坚持“双三分之二”特别多数表决的基础上，为维修资金的使用规定了较为复杂（或称严密）的审批程序（详见《办法》第二十二条和第二十三条）。但是，程序相对复杂的制度设计加上缺乏科学细化的操作规程，使得商品住宅的维修资金使用率偏低，特别是出现突发性事件时，经常出现无法及时拨付维修资金用于应急维修项目的难题，这是当前维修资金制度备受诟病的一个主要原因。使用程序中的另一个难点是维修费用的分摊，对于商品住宅来说，为体现受益人和负担人相一致的原则，首先根据业主的受益情况按小区、楼宅、门栋以及楼层划分维修资金的分摊范围，其次再按照尚未售出的商品住宅的建筑面积测算开发建设单位应分摊维修资金的数额；对于已售公有住房来说，首先由相关业主和售房单位按照所交付维修资金的比例分摊，其次再由相关业主按照各自拥有物业建筑面积的比例分摊应由业主承担的维修费用。由于法规仅作一般原则性的规定，具体到特定物业还必须遵守管理规约的约定，使得多主体、多层次分摊维修资金成为一项较为复杂的专业性工作。
困惑之七：机构定位模糊
维修资金的管理主要分为自管和代管两种方式，自管是指资金所有者（业主大会或者售房单位）自行管理其名下的维修资金，代管是指由代管机构代资金所有者管理其名下的维修资金。由于《办法》对代管机构的性质界定不明确，现阶段各地维修资金代管机构五花八门，存在维修资金中心、住房公积金中心、物业管理中心、建设主管部门内设机构、财政部门内设机构等多种代管机构，代管机构隶属关系的不统一和单位性质的差异，加大了沟通协调成本，不利于维修资金监管工作的统一部署和顺畅开展。更加吊诡的是，《办法》在规定建设主管部门和财政部门为维修资金代管机构的同时（参见《办法》第十条和第十一条），还规定它们是维修资金的监管机构，无论是单位自管还是机构代管，无论是交存环节还是使用环节，都必须接受建设主管部门或者财政部门的监督和指导（参见《办法》第五条、第十六条、第二十二条、第二十三条和第二十四条）。这种双重性质的机构定位，使许多建设主管部门和财政部门融资金代管、监管职能于一体，集运动员、教练员和裁判员于一身，统一健全、分工明确的维修资金代管机制和监管机制的缺失，不仅不利于规范化管理工作的有序开展，而且为相关机构滥用监管（代管）权力从事侵犯资金所有者利益的败德行为打开了方便之门。
困惑之八：操作规范模糊
虽然2007年出台了《办法》，但是在维修资金制度实施的诸多环节依然缺乏统一的规范，存在着模糊地带，主要表现在以下几个方面：一是授权性规定缺乏指导性。例如：《办法》第十七条规定，维修资金续交的具体管理办法由省级建设主管部门会同财政部门制定，续交方案由业主大会决定。在无先例可循的情况下，如果不对维修资金续交的条件、主体、标准、程序、相关权利义务以及违规（约）责任提供指导性规范，缺乏经验的地方主管部门和业主大会往往难以下手；二是原则性规定缺乏可操作性。例如：《办法》第二十一条虽然原则性规定了建设单位和公有住房单位分摊维修费用的义务，但如果事先没有相应的制度安排，该规定在实践操作中缺乏足够的约束力。实践中，上海等地要求建设单位先垫后退维修资金的作法，保证了该原则的真正落地；三是程序性规定的刚性太强。例如：《办法》第二十二条和第二十三条都规定，专户管理银行根据建设主管部门或者负责管理公有住房维修资金部门的通知直接向维修单位划转维修资金。该规定在强化代管机构（监管机构）审批权的同时，忽略了业主大会、物业服务企业与维修单位的契约关系，一旦维修养护合同主体之间发生争议，目前的资金划转程序可能加大业主或物业服务企业权利救济的风险；四是地方性规定的强性太大。例如：《办法》第十五条规定，业主大会成立后，维修资金应从代管机构的账户划拨至业主大会开立的账户，但各地在具体执行中强性很大，上海划转业主大会自行管理的维修资金已占归集总额的45.3%，而天津则规定维修资金全部统一由代管机构管理，至今未有划拨业主大会自管的情况。
困惑之九：权利义务模糊
明晰相关主体的权利和义务关系是制度建设的核心内容，而维修资金制度在权利义务规范上存在较大的局限性，其中最为典型的表现是，建设主管部门以及财政部门代管与监管的权利义务混为一谈。一方面，作为代管单位，建设主管部门和财政部门与维修资金所有者之间理应是一种委托合同关系，双方的权利义务关系应当通过协商以合约的方式确定。但《办法》赋予建设主管和财政部门代管权的同时，除了规定其向资金所有者定期公开资金信息的义务以外，并未明确规定代管单位对维修资金保值增值的义务和责任，以致代管单位实现维修资金保值增值的动力和压力不足，大多数城市维修资金收益率低于一年期银行的存款利率；另一方面，作为监管单位，建设主管部门和财政部门行使监管权是一种行政行为，其人员配置和经费开支是政府给予保障的，但《办法》明确建设主管部门和财政部门兼具代管职能的同时，并未辅之以人事和财政上的保障，许多代管机构由于缺乏相应的专业管理人员和所需的工作经费，面临着“巧妇难为无米之炊”的困境。为解决人员及经费的现实难题，部分代管单位利用代管资金数额优势与专户管理银行合作，以存储代管资金为条件要求专户管理银行消化相应的代管成本或者承担相应的代管工作，这种变相转嫁代管责任的权宜之计，造成资金所有者、代管机构和专户管理银行三者关系的错位，加大了维修资金管理的法律风险。
困惑之十：监管目标模糊
从行政管理学角度，政府监管的首要目标是维护公共利益，在公权节制基础上实现公益优先，是政府监管的基本原则。分析维修资金督管制度，我们不难发现，当前维修资金监管的首要目标是资金安全，无论是代管、审批、备案，还是购买国债、核对账目和查询审计，都优先考虑资金的安全性。笔者认为，重视资金安全无可厚非，但“安全优先”不能等同于“公益优先”，如果只以安全为唯一考量要素，那么最安全的莫过于业主个人持有维修资金，以集中管理和使用为特征的维修资金制度似乎就没有存在的必要。笔者认为，在不同的工作环节，维修资金监管工作的目标应当各有侧重，在交存环节，监管目标应侧重于公平；在代管（自管）环节，监管目标应侧重于安全；在使用环节，监管目标应侧重于效率；在运营环节，监管目标应侧重于效益。维修资金“公益优先”的监管目标中，应当包含安全、公平、效率和效益四个分项目标（价值要素），《办法》以“安全”为首要价值的监管理念趋向于保守，也是造成目前维修资金使用率低和保值增值效果差的主要原因，不利于实现统筹兼顾的科学监管目标。如何在平衡和兼顾“安全”、“公平”、“效率”和“效益”四个目标中实现“公益”的最大化？是维修资金监管制度中一个永恒的命题。
两个薄弱、四个复杂、四个模糊，除了这十个困惑，围绕维修资金制度，困扰着我们的类似问题还有：业主分户账的性质和作用、维修资金使用效能的评价和监督、售后公有住房维修资金的补建和挪用等等......，面对近乎无穷的困惑，面临迫在眉睫的挑战，我们似乎已没有退路，更没有理由退缩，惟有在问题的不断探寻中逐渐开启制度完善的大门。◇
作者系住房和城乡建设部房地产市场监管司
物业管理处处长
编辑：杨萌
