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【视野】破解维修资金紧急使用难的建议与思考

2014-08-25 18:33 来源:《中国物业管理》 人评论

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文/济南市住房维修资金管理中心潘学庆

结合我国现行法律、法规及维修资金管理工作实践,充分学习和借鉴域外城市维修资金紧急使用制度设计及运作经验,运用社会综合管理中“软法治理”和“硬法管理”相结合的理念,提出破解房屋专项维修资金紧急使用难题的制度及措施建议,为维修资金使用管理制度的创新和完善提供有益的观点与意见。

明确维修资金紧急使用范围

针对紧急使用,完善维修资金使用制度,可以从以下几方面着手:

1.排除表决条件模糊,增设“强制维修”制度。通过对各地地方政府立法管理的比较分析,可以发现在房屋专项维修资金紧急使用中,为应对使用资金“决策难”导致资金“使用难”的问题,地方政府立法具有如下特点:一是直接排除“双三分之二”表决条款的适用;二是通过立法部门的积极参与,直接设立“强制维修”制度,间接排除“双三分之二”表决条款的适用;三是延缓表决时间,实行“边报边修”。

2.可间接排除“双三分之二”维修资金使用管理的唯一性。将房屋安监部门、质监部门、公安消防部门直接涉及房屋共用部位、共用设施设备紧急维修、更新、改造的《鉴定结论》,增设为紧急情况下维修资金的使用要件。即:若房屋共用部位、共用设施设备突遇或出现危及业主、房屋使用人或物业区域内外公共安全的险情后,只要具备房屋安监部门、质监部门、公安消防部门关于房屋共用部位、共用设施设备紧急维修、更新、改造的《鉴定结论》,就可起动维修资金的紧急使用,而无需征集“双三分之二”以上的业主意见。

3.明确紧急使用范围。如何认定房屋专项维修资金紧急使用的前提条件—何为“紧急情况”,是房屋专项维修资金紧急使用制度的基础。

根据地方政府立法实践,一般认为“紧急情况”是指物业区域共用部位、共用设施设备,出现或潜在的即将发生危害业主、房屋使用人、社会公共安全的险情。在房屋专项维修资金紧急使用范围的界定方面,一方面立法要对房屋专项维修资金紧急使用范围进行列举,另一方面也要建立房屋专项维修资金紧急使用范围确立认定机制。

加强部门间协调,合力推进紧急维修

建立和完善多方合作治理的机制。尤其是充分发挥政府基层部门的管理作用,如街道办事处、乡镇人民政府对物业区域维修资金紧急使用管理的指导和监督。

一是充分发挥街道办事处的监管职能。例如,街道办事处负责组织指导业主成立业主大会及业委会,督促制定业主自治管理规约,积极推行《维修资金紧急使用预案》;发生紧急维修情况时,引导业主充分参与表决投票,协调解决由此出现的各种问题矛盾及各方关系,推进紧急维修快速实施,保障物业安全及业主利益。

二是充分利用消防、质监、安全鉴定等部门的专业意见。

消防部门在住宅小区安全维护方面发挥着重要作用。在业主就房屋专项维修资金紧急使用不能达成合意时,应设立强制维修制度,前提条件是维护住宅小区公共安全,例如消防安全。上海通过《上海市消防条例》设立了在危及消防安全时强制维修制度。“强制维修”旨在维护公共安全,《上海市消防条例》第17条第三款:“发生危及房屋安全等紧急情况,需要立即动用专项维修资金对共用消防设施进行维修、更新和改造的,按照国家有关住宅专项维修资金管理的规定办理。”这意味着,为了维护公共安全防范火灾险情,小区共用消防设施一旦需要动用专项维修资金,即可随时启动,不必拘泥于“三分之二”多数意见的表决同意。

安全鉴定机构在保证房屋安全使用中发挥着重要作用,在房屋安全鉴定中,专业性鉴定机构的意见应作为房管部门认定是否危及公共安全,需要动用房屋专项维修资金的前提条件。

因此,多部门联合实施的强制维修制度,房管部门可依据相关部门的专业意见启动紧急维修程序,一方面可以充分发挥专业性机构的监管能力,形成权威性监管意见,维护房屋使用安全;另一方面可同时分担资金紧急使用中潜存的责任风险,进而提升资金使用效率。

适时推进维修资金自主管理

通过《维修资金紧急使用预案》事先将业主意见进行统一。所谓紧急使用预案是指将物业管理区域内房屋共用部位、共用设施设备容易出现或发生危及生命财产安全的项目,结合相关技术标准进行分类规制,以管理规约的形式明确规定全体业主为防止或避免险情的发生,业主应承担维修管理的责任和义务。

首先,依据相关法规以物业区域为单位,以业委会为主导,建立计划维修、一般维修及紧急维修相结合的机制。根据不同资金额度授予物业服务企业和业主大会相应的操作权限,方便操作的同时,规避因权利过大而带来的风险。规约中明确业主的权利和义务,同时在公平合理的基础上通过自愿的方式形成,规约明确要求对某一特定范围内的业主群体产生排他性的约束力,即如果某一个体不履约将受到谴责或承担相应违约责任的赔偿。发挥业委会及物业服务企业能动性,积极引导小区年度计划维修,提升社区管理能力;除适用于紧急维修以外的情形,业主管理规约可以进一步细化住宅小区专项维修资金使用条件和表决程序,尤其是表决程序方面,针对业主参与积极性不高的特点,业主管理规约可对表决方式等进行限制性的约定。例如,规定在某一时限内无故不参与表决的视为同意等,通过规约化解房屋专项维修资金使用决策过程中的“表决僵局”。

其次,完善业主大会自治制度,提高业主大会对维修资金的自我管理能力,建立以公共收益为主的公共账户,满足紧急维修的资金需求。依法完善小区管理规约、业主议事规则等物业管理规则,明确物业区域内紧急维修资金来源及使用监管,将小区公共收益转化为维修资金公共账户,专门用于补充紧急使用资金;业主自治规约应当在相关业务部门的指导下进行,两者有机的结合才能共同形成推进合作治理的合力,规避政府管理部门的责任风险。

引入第三方监管机构,防范行政监管风险

家长式监管与政府职能转变的大趋势是不相适应的,政府部门应更多地发挥审慎性监管的作用,将行政指导作为工作的重要内容,从直接监管向市场监管辅以行政指导的模式转换,充分发挥中介组织在监管体系中的重要作用,这些作用体现在:一是可以降低维修资金监管行政部门监管成本;二是可以减轻维修资金行政主管部门面临的监管风险,防范行政风险;三是可以提升维修资金使用效率,防止维修资金被占用、挪用等情况的出现;四是可以有效减少因缺乏专业知识而造成的不必要疑虑。

现阶段,物业管理中存在的两方主体:业主和物业服务公司,需要在物业管理中引入中立的第三方进行监管。例如济南施行的《济南市住宅专项维修资金管理办法》中规定,相关业主、业主委员会(或居民委员会)委托相关单位组织实施维修过程中发生的监理、鉴定、造价审核、管理服务等费用计入维修和更新、改造成本。这可以在一定程度上视为对第三方监管优势的运用。

在房屋专项维修资金紧急维修使用执行完成后,资金使用费用较大的,应该由业主委员会代表全体业主委托专业审计机构,进行专项审计,审计结果应及时公布并报房管部门备案,由房管部门对专项审计进行监督。根据国内部分城市的经验来看,引入第三方审计做法是可行且有效的,得到了广大业主的普遍认可。

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